数字技术赋能与地方政府环保...出效率：门槛特征和空间效应_傅志华.pdf

数字技术赋能与地方政府环保支出效率:门槛特征和空间效应傅志华，梅辉扬(中国财政科学研究院，北京 100142)(中国财政科学研究院研究生院，北京 100142)作者简介:傅志华，中国财政科学研究院研究员;梅辉扬(通讯作者)，中国财政科学研究院研究生院博士研究生。结合国家统计局统计年鉴数据，按照地方政府环保支出占全国环境保护支出的比重计算地方政府环境保护事权与支出责任，其中地方政府环保支出包括地方本级环保支出和中央对地方环境保护转移支付。结果显示，20072020 年，地方政府始终承担着全国环境保护 95%左右的事权与支出责任。摘要:在财政支持减污降碳目标背景下，研究数字技术如何促进地方政府环保支出效率提高，对于实现减污降碳目标具有重要意义。本文采用超效率 SBM 模型和熵权法，分别测算了地方政府环保支出效率和数字技术发展水平;基于 20072020 年省级面板数据，运用双向固定效应模型、门槛面板模型、空间杜宾模型，实证分析了数字技术对地方政府环保支出效率的影响。研究表明:数字技术可显著促进地方政府环保支出效率的提高，其促进效果呈现西部地区中部地区东部地区的区域差异。进一步分析发现，数字技术对地方政府环保支出效率的影响效果，存在以财政分权程度和地方政府竞争强度为门槛的非线性现象，随着财政分权程度和地方政府竞争强度的提高，数字技术对地方政府环保支出效率的促进作用会减弱，而且数字技术对相邻地区政府环保支出效率的影响存在正向空间溢出效应。因此，应把握数字机遇，推进环境治理数字化转型;立足顶层设计，调整环境保护事权划分;协同绿色转型，推动数字技术快速发展;因地制宜施策，助推区域数字技术协调发展。关键词:数字技术;地方政府环保支出效率;门槛效应;空间溢出效应中图分类号:F81245文献标识码:A文章编号:10077685(2023)04003114DOI:1016528/jcnki221054/f202304031一、引言与文献综述深入打好污染防治攻坚战、协同推进减污降碳是我国“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要提出的持续改善环境质量的重要举措。1 环境污染具有明显的负外部性，仅依靠市场自身机制调节难以有效解决问题，还需要依靠政府财政支出进行宏观调控才能持续改善环境质量。2022 年，财政部发布财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见，提出加大财政对“双碳”工作的支持力度。我国地方政府承担环境质量改善的主要事权与支出责任，地方政府环境保护支出是实现减污降碳目标的重要资金支撑。因此，如何提高地方政府的环保支出效率，更好地支持减污降碳目标的实现，是当前备受关注的问题。目前，关于地方政府环境保护支出效率的研究主要集中在两个方面:一是地方政府环境保护支出效率的测度和地区差异分析。虽然我国地方政府环境保护支出的减污降碳效果和促进绿色发展的效果得到了学界的广泛认可，24 但是长期以来，地方政府环境保护支出存在重投资、轻效益的问题，导致资金13经济纵横2023 年第 4 期使用效率较低5。对此，部分学者采用 DEA 模型对环境保护支出效率进行测度。如，张明斗等发现，我国 30 个省(市、区)20072011 年的环境治理财政支出效率总体呈下降趋势。6 金荣学等发现，处于技术效率前沿的东部地区环境治理支出效率明显高于中部地区和西部地区。7 综合已有研究，基本可以得到以下较为统一的结论:自 2007 年“环境保护”被纳入财政预算以来，尽管我国各省份环保支出效率明显改善，且区域间的支出效率差异有所收缩，但整体上效率依然较低，地方政府环境保护财政支出效率存在较大的提升空间。810 二是地方政府环保支出效率的影响因素研究。已有研究发现，财政分权5，11、工业化程度8、城镇化水平12 及人口规模10 会抑制地方政府环保支出效率，经济水平和受教育程度提高8 等因素会促进地方政府环保支出效率的提高。那么是否存在能够促进环保支出效率提高的新因素值得研究。随着数字技术的快速发展，数字技术与传统行业深度融合，能够催生新业态、新模式，有助于推动经济高质量发展和提高社会治理效率。数字技术与实体经济融合发展衍生出的数字经济新形态，对促进产业结构转型升级13、提高创新效率14、提升经济效率15、推动高质量发展16，17 发挥了重要作用，数字经济已成为社会经济发展的新动力。此外，将数字技术运用在政府管理领域，对提高政府治理能力和治理效率具有现实意义。数字技术的应用能够通过提高信息分析能力与监管能力，实现精准治理，从而提高政府治理效率。那么，从政府治理角度看，数字技术的发展和应用是否能促进地方政府环保支出效率的提高?如果能促进，这种促进效果是否受到其他因素的制约及是否存在空间溢出效应?对于这些问题的研究，可为提高地方政府环保支出效率、支持减污降碳目标实现提供新的思路。因此，区别于已有研究，本文重点分析数字技术对地方政府环保支出效率的影响。本文的边际贡献主要有三个方面:一是研究角度上，以数字技术应用为切入点，基于财政治理视角，研究利用数字技术提高地方政府环保支出效率、支持减污降碳目标实现。二是研究方法上，采用超效率 SBM 模型对地方政府环保支出效率进行测度，有效克服传统测算方法不能将多个有效单元的效率进行比较的问题。三是研究内容上，考虑到分权制度和政府竞争会影响地方政府运用数字技术提高环保治理效率的积极性，因此，从财政分权程度、地方政府竞争强度两个方面构建门槛面板模型，分析数字技术发展对地方政府环保支出效率的非线性影响。此外，考虑到数字技术的空间溢出效应，运用空间计量模型，分析数字技术对相邻地区地方政府环保支出效率的影响。二、理论假说数字技术代表着先进生产力的发展方向，是提升创新绩效的根本途径。互联网、大数据、人工智能等数字技术在环保领域的广泛运用，为改善地方政府环保支出效率提供了契机与技术支持，有效提高了政府治理效率、降低了治理成本、减少了资源损耗，成为推进环境管理转型、提高监管和公共服务水平的重要手段。18 政府作为生态环境保护的责任主体，一方面，运用数字技术提升政府数字监管能力是国家治理能力现代化的重要方面。19 政府运用数字技术提升生态环境监管能力，推动传统的环境监测向智慧监测转型，20 可对空气质量、河流水质、污染排放等环境数据进行实时动态监控，21，22 有助于增强政府环境监控的精准性、全面性和有效性，提升环境监测能力与资源整合效率，23 从而提高环保支出资金的使用效率。另一方面，数字技术在环保领域的应用可整合碎片化数据，实现生态环境监测数据的网络共享，打破“信息孤岛”现象。生态环境大数据有助于政府作出科学决策，提高环境预警能力，减少环境保护和治理过程中资金的浪费。同时，数字技术的运用有助于生态环境污染治理的数字化转型，提升环境污染从源头到治理全链条中重点问题的处理效率，24 从而提高地方政府环保支出效率。综上，提出以下假说:23经济纵横2023 年第 4 期根据 中国数字经济发展与就业白皮书(2021 年)显示，2020 年我国数字经济规模近 392 万亿元，占国内生产总值的 386%，同比增长 96%，增速居全球首位。假说 H1:数字技术发展可以促进地方政府环境保护支出效率的提高。由于环境保护与治理主体是地方政府，因此需要考虑当前制度环境与竞争环境下，地方政府对于运用数字技术来改善环保支出效率的积极性。尤其是在当前的财政分权体制下，我国生态环境保护的财权上移到中央政府，事权下放到地方政府，政府间的财权和事权划分不够清晰，会影响地方政府的支出积极性。考虑到生态环境治理的正外部性及环境污染的负外部性，在生态环境治理过程中，地方政府存在“搭便车”倾向，25 相邻地区的政府可能没有足够动力将数字技术运用于环境管理领域。而且在经济效益与政治绩效的驱动下，地方政府之间容易形成“为经济增长而竞争”的局面。26 从 2005 年开始，我国将环境保护作为约束性考核指标纳入官员考核体系，提升了地方政府改善环保支出效率的积极性。因此，受财政分权和地方政府竞争的影响，地方政府运用数字技术改善环保支出效率的效果可能会被削弱。综上，提出以下假说:假说 H2:数字技术促进地方政府环保支出效率提高的效果存在财政分权和地方政府竞争的门槛效应。此外，还需考虑数字技术本身的特征。数据作为数字技术的核心要素，具有流动性强、获取成本低、可跨时空传播的特点。数字技术不同于传统技术和人力资本等要素，具备更强的知识溢出能力。27 Su等研究发现，数字金融技术对城市生态效率的影响具有显著的空间溢出效应。28 刘婧玲等发现，数字技术可通过空间溢出效应降低相邻地区的碳排放强度。29 数字技术的运用可以实现不同区域的数据共享，有效压缩时空距离，打破时空限制，实现不同主体跨地区的交流与合作，从而发挥空间溢出效应，对相邻地区产生影响。具体到对地方政府环保支出效率的影响上，数字技术发展促进了跨区域主体间合作30 及知识、技术等资源整合31，有利于不同地区的政府快速获取数字技术用于环境污染监控治理的经验，提升资源利用效率，降低错配水平，进而提高地方政府环保支出效率。因此，在考察数字技术对环保支出效率的影响效应时，有必要建立空间计量模型研究数字技术发展的空间溢出效应。基于以上分析，提出以下假说:假说 H3:本地区数字技术发展存在空间溢出效应，可以促进相邻地区地方政府环境保护支出效率的提高。三、研究设计(一)模型设计根据理论分析，为研究数字技术发展对地方政府环保支出效率的影响，构建双向固定效应模型:ITEit=0+1DIGit+2Xit+ui+vt+it(1)其中，ITEit代表 i 省份在第 t 时期的环保支出效率;DIGit代表 i 省份在第 t 时期的数字技术发展水平;Xit代表一系列的控制变量，主要包括环境规制(FT)、开放水平(FDI)、城镇化水平(UB)、受教育水平(EDU)、人口规模(LNPOP);ui代表省份固定效应;vt代表年份固定效应;it代表随机误差项。(二)变量测度与说明1地方政府环境保护支出效率。(1)测算方法选择由于 DEA 模型无法解决测算过程中变量的松弛性、模型的径向导致的测量误差问题，本文采用超效率 SBM 模型，运用 MATLAB 软件，对我国 30 个省级政府环保支出效率进行测算。具体计算公式如下:33经济纵横2023 年第 4 期如，国务院2005 年发布的 关于落实科学发展观加强环境保护的决定 明确提出将环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划 要求二氧化硫和化学需氧量排放总量比 2005 年减少 10%的目标。由于数据缺失，未包含西藏自治区。*=min1MMm=1XXmq()1+Br=1YYrq+Bb=1UUbq()(2)stXNn=1，qZjXmn，XXq，YNn=1，qZjYrj，YYq，UNn=1，qZjUbj，UUq，ZN0，m=1，2，M;r=1，2，;b=1，2，B;n=1，2，N (3)其中，*表示地方政府环保支出效率的测算值;N 表示决策单元个数(即各省级政府)，每个决策单元有 M 种投入;X 表示投入;Y 和 U 分别表示期望产出和非期望产出;表示期望产出指标数量，B 表示非期望产出指标数量;Z 表示投入、产出指标的权重。(2)测算指标选取我国环保支出主要用于污染防治、其他环保支出、能源节约利用和自然生态保护等。因此，借鉴已有成果，9，12 选取地方政府环保支出作为投入变量。对于产出变量，根据环保支出的使用方向与数据的可获得性，选取废水排放量、二氧化硫排放量、危险废物产生量、能源消耗量作为非期望变量指标，选取污水处理能力、生活垃圾无害化处理率、森林蓄积量作为期望变量指标。表 1我国地方政府环保支出效率测算指标评价指标变量投入变量地方政府环保支出(亿元)产出变量非期望变量期望变量废水排放量(万吨)二氧化硫排放量(万吨)危险废物产生量(万吨)能源消耗量(万吨标准煤)污水处理能力(万立方米/日)生活垃圾无害化处理率(%)森林蓄积量(万立方米)数据来源:历年 中国统计年鉴 和 中国环境统计年鉴。2数字技术发展水平。当