上海韧性交通建设挑战与路径研究_孙建平.pdf

1 2023.4 第2期|交通与港航作者简介孙建平（1955），男，浙江余姚人，博士，同济大学城市风险管理研究院院长。研究方向：城市公共管理与运行安全、城市风险管理。Email:摘要：随着城市规模的扩大，超大城市面临的风险挑战日益复杂。作为一个超大城市，上海韧性城市建设、韧性交通建设已被提上议事日程。对韧性交通建设应从系统观念出发，在城市这一复杂系统的背景下，关注城市平时运行、战时（灾时）风险样态的动态性、复杂性，以整体性的视角着力韧性交通建设。该文分析当前超大城市交通系统面临的主要风险挑战，结合现阶段上海韧性交通建设的基础，提出提升上海韧性交通能级的路径和思考。关键词：韧性城市；系统；韧性交通；韧性能力Abstract:Abstract:With the expansion of urban scale,the risks and challenges faced by mega cities are becoming increasingly complex.As a mega city,the construction of resilient cities and resilient transportation in Shanghai has been put on the agenda.The article believes that the concept of resilient transportation should start from a systematic perspective.In the context of the complex system of cities,attention should be paid to the dynamics and complexity of urban operations in peacetime and wartime(disaster)risk patterns,and efforts should be made to build resilient transportation from a holistic perspective.This article analyzes the main risks and challenges faced by the current transportation system in mega cities,and proposes paths and considerations for improving Shanghais resilient transportation level based on the current construction of resilient transportation in Shanghai.Keywords:Keywords:Resilient cities;System;Resilient transportation;Resilience ability0引言城市是人们生产生活的重要载体，很大程度上由交通系统定型。在全球高速城市化的当下，越来越多的人涌入城市，2022年中国城镇化率达到65.2%。城市高速发展的同时，自然或人为社会灾害对现有城市体系有序运行带来巨大挑战。作为一个超大城市，上海韧性城市建设已被提上议事日程。在韧性城市背景下，城市交通系统同样面临多重挑战。在韧性交通建设过程中，应将交通系统作为韧性城市建设的有机组成，从系统性的视角分析当前的挑战与机遇，探索提升上海韧性交通能级的路径。1韧性城市背景下的韧性交通韧性概念源于物理学，进入高度不确定的“风险社会”后，韧性理论在自然领域、社会领域和人文领域得到普遍研究和应用，给人们应对日益复杂的风险挑战带来启发。交通系统在一定程度上塑造了城市的基础性空间结构，是城市正常运行的基础，是城市韧性能力的重要体现，为此韧性交通建设应置于城市复杂系统背景下进行多维度发力。1.1韧性概念的发展韧性最早被物理学家用来描述材料在外力作用下形变之后的复原能力。1973年加拿大生态学家霍上海韧性交通建设挑战与路径研究孙建平，苑辉同济大学城市风险管理研究院Research on the Challenges and Paths of Shanghais Resilient Transportation ConstructionDOI:10.16487/ki.issn2095-7491.2023.02.0012 韧性交通专题|RESILIENT TRANSPORTATION林将韧性概念引入到生态系统研究中，定义为“生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力”。上世纪90年代以来，对韧性的研究逐渐从生态学领域扩展到社会-经济-自然复合生态系统研究中1。随着时间的推移，韧性的概念经历了从工程韧性、生态韧性到演进韧性的发展和演变。今天一般观点所说的韧性，不仅强调对干扰、冲击或不确定性因素的抵抗、吸收、适应和恢复能力，还强调在危机中学习、适应以及自我组织等能力。1.2韧性城市建设理论和实践推进迅速城市作为一个复杂巨系统，其整体系统的韧性，日益引发关注。由于城市系统的复杂性，对于韧性城市建设，学界从不同角度均有论述，并在韧性城市理念、管理对象、管理过程等维度不断拓展。总体看，韧性城市的发展目标日益包容，包含由人本、安全、绿色、公平、包容、可持续发展等新理念引领的理想城市愿景。对于城市所具备的韧性能力的解释，主要有能力恢复说、扰动说、系统说、能力提升说等若干观点2。能力恢复说强调快速恢复，扰动说强调对干扰的吸收能力，系统说强调运用系统工程的视角研究城市系统对干扰的吸收能力，能力提升说强调系统迭代完善的能力。在众多理念和目标中，安全是韧性城市理念和发展目标的核心内容。从对象上看，一般认为防范自然和人为的风险是韧性城市建设的重点内容3。在实践层面，韧性城市建设的落脚点主要聚焦在城市抵御各类灾害和从各类灾害中快速恢复的能力建设上。在实践层面，2013年洛克菲勒基金会启动了“全球100韧性城市”项目。2015年联合国2030年可持续发展议程中提出了建设包容、安全、有韧性的城市及人类居住区4。2016年联合国住房和可持续城市发展大会通过的新城市议程中所提出具备动态与发展特征的韧性城市理论，已成为指导国际社会实现可持续发展的基本共识5。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于推进城市安全发展的意见中指出，安全发展是城市现代文明的重要标志。国家“十四五”规划纲要及上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要中，均提到了韧性城市。1.3系统韧性视角下城市韧性交通2006年Murray-Tuite首次将韧性概念引入交通网络中时，将交通系统韧性定义为交通系统在非正常状况下的剩余性能、功能恢复速度以及恢复至正常功能所需的外界辅助量的综合特性。6近年来的“韧性交通”研究常聚焦基础设施，被定义为“能够预测和适应不断变化的自然环境，具有较高的可靠性和必要的冗余性，且能承受、应对突发事件并实现快速恢复的交通基础设施等”7。不少研究从系统韧性这一角度出发，从系统能力、系统解构、系统属性开展研究8。例如在研究道路交通基础设施韧性时，全面考虑其基础设施的网线、节点空间等系统性的分布特征以及道路系统构成要素间的相互依赖关系和其依赖程度9。这些研究关注韧性系统的恢复力、系统结构的承灾能力，以及可持续发展能力等。笔者认为，在城市这个复杂系统中，对韧性交通的研究应关注城市平时运行、战时（灾时）应急风险样态的动态性、复杂性，以整体性的视角着力韧性交通建设，包含行业治理、运行管理等一系列问题。换言之，整个交通系统在各类慢性压力和急性冲击下能保持安全、有序、可持续运行，并在城市应对重大突发事件中，交通基础设施和运行能力可以有序匹配城市应对各类突发事件的需求，避免风险进一步传导。2上海发展韧性交通的要求与挑战随着城市规模的扩大，超大城市交通3 2023.4 第2期|交通与港航建设面临的挑战始终在动态变化中。上海市交通发展白皮书指出，上海交通发展的总目标是构筑“人本、高效、智慧、绿色、韧性”的国际大都市高质量一体化交通10。这一目标的提出，是基于上海服务国家战略的需求，是基于当前城市发展面临的挑战，为上海韧性交通的建设指明了方向，为超大城市韧性交通建设实践创造了良好的环境。2.1新发展格局对交通韧性提出新要求2.1.1推动高质量发展要求持续提升交通服务能级党的二十大报告提出“以新安全格局保障新发展格局”。安全、韧性的交通系统对于保障经济社会发展安全、供应链安全具有重要意义。2019年，交通运输部发布国家综合立体交通网指标框架，将“交通网韧性”作为系统指标之一，以高质量发展要求持续推动提升交通服务能级。作为统领我国未来交通发展的指导性文件，交通强国建设纲要也对“韧性交通”系统建设提出了具体要求：要建设现代化高质量综合立体交通网络，实现立体互联，增强系统弹性。2.1.2上海城市定位对韧性交通建设提出新要求从上海的发展要求看，百年变局和世纪疫情交织叠加，全球经济贸易格局和国际秩序深刻调整，我国正加快构建新发展格局，上海将着力打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。拓展发展空间格局要求加速重构综合交通体系，这就要求进一步提升上海国际航运中心能级，强化上海在国家综合立体交通网络中的枢纽功能，增强全球资源配置和国际国内连通能力。目前，长三角区域一体化发展上升为国家战略，上海已提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间新格局，以形成主城区、五个新城、上海都市圈、长三角城市群由内向外逐步拓展的空间发展格局。2.1.3上海提出韧性交通建设具体目标基于新的发展要求，上海市交通发展白皮书将建设韧性交通提上议事日程，提出按照统筹发展和安全要求，坚持源头管控、预防为主、综合治理的方针，更加注重增强交通系统韧性的原则，并制定了具体目标：适应超大城市经济社会发展需求的交通安全现代治理体系基本建成；交通行业安全生产事故死亡人数维持低位，重特大安全生产事故有效防范，道路交通事故万车死亡率持续压降；交通系统应急处置能力和韧性显著提升。2.2超大城市风险样态复杂性对交通韧性能力提出新要求当前超大城市面临的风险挑战日益复杂。超大城市是经济发展的重要引擎，其战略地位决定其承担的责任、面临的挑战都是巨大的。超大城市是各种安全问题的汇聚点，超大规模性带来的城市治理难题是一个世界性难题，对交通系统韧性能力提出新要求。2.2.1城市交通系统外部风险挑战的不确定性和极端性日益增强风险挑战的不确定性和极端性越来越强，主要体现在各类突发事件对交通系统的冲击上。（1）自然灾害的极端性增强在自然灾害方面，风险的不确定性不仅表现在类型上，还表现在程度上。如自然灾害的极端程度超越了人们的认知范畴，而且这类事件日益“趋多”。2021年河南郑州“720”特大暴雨灾害中，当日郑州国家气象站出现最大日降雨量624.1 mm，接近郑州平均年降雨量640.8 mm，而当日16时至17时又出现的极端降雨，突破我国大陆气象观测记录历史极值11。越罕见的极端天气气候事件，其发生频率的增长百分比越大12。从未来趋势看，随着未来全球变暖进一步加剧，预估极端热事件、强降水、农业生态干旱的强度和频次以及强台风（飓风）比例等将增加。4 韧性交通专题|RESILIENT TRANSPORTATION（2）事故灾难的破坏性不可忽视事故灾难对交通系统的冲击始终是难以回避的风险。虽然数据显示，中国安全生产事故逐年下降，2022年安全生产事故死亡人数和2017年相比下降46.9%13，但这类挑战始终存在。特别是随着城市交通网络密度的增强，城市空间生产、生活空间的融合，造成的破坏性往往巨大，对交通基础设施的建设、日常管理、快速恢复提出了新要求。2015年8月12日天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，造成165人遇难，包括参与救援处置的公安消防人员110人，事故企业、周边企业