市县“双评价”技术方法及应...于国土空间规划整体认知视角_杨钦宇.pdf

城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 20237中 彩 页【文章编号】1006-3862(2023)02-C007-060引言“双评价”工作是国土空间规划编制的基础和前提。为指导各地开展评价工作，2020 年 1 月自然资源部印发资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）（以下简称指南）。指南对评价技术流程、成果形式等做了明确要求，但考虑地方差异较大，指出“各地可结合当地实际，细化补充相关要求和具体内容，提高评价的针对性和实用性”1。当前，国土空间规划编制已进入收官阶段，需要对包括“双评价”在内的各环节工作进行总结复盘和完善提升。2022 年 3月自然资源部下发关于总结 实施情况的函，要求各省市结合各地实践，围绕成果应用成效、存在问题和完善建议等总结指南试行情况，旨在进一步完善指南，推动评价成果在各级规划中的有效应用。回顾 2019 年以来各地“双评价”实践，“双评价”在国土空间规划中的基础性、科学性地位已形成共识，但仍面临较多技术方法和规划应用的难点，尤其在市县层面。究其原因，多数实践仍局限于评价单一环节的工作认知，对规划的衔接和应用支撑不足，亟待从局部认知向整体认知转换。近年来“双评价”研究主要集中于理论体系、技术体系和应用体系三大方面。针对“双评价”概念，部分研究对其科学本质、内在机理进行了探讨,认为还需进一步厘清2-7；针对技术方法的不足，较多研究结合实证提出了改进策略2,7-14；针对杨钦宇1,2 余 婷1,2 卢庆强1,2,3，*郭继凯1,2（1.北京清华同衡规划设计研究院有限公司，北京，100085；2.自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心，北京，100085；3.清华大学中国新型城镇化研究院，北京，100084）【摘要】伴随国土空间规划编制步入收官，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）工作也进入了总结完善阶段。受制于“就评价论评价”等局部认知，当前各地市县“双评价”实践中仍存在较多问题与难点。为进一步提升“双评价”工作成效、支撑技术指南修订完善，针对实践需求和痛点，提出应在国土空间规划全流程视角下认知“双评价”工作，重点围绕技术体系和应用体系开展系统性研究总结：一是从数据、指标、方法、维度等方面开展适应地域特征和规划重点的技术体系深化研究，提升评价方法的科学性和适用性；二是衔接国土空间规划各环节应用需求，开展“双评价”支撑国土空间规划的应用体系拓展研究，提升评价结果的实用性。【关键词】市县“双评价”；国土空间规划；整体认知；技术方法；应用体系【中图分类号】TU984.11【文献标识码】A市县“双评价”技术方法及应用体系研究基于国土空间规划整体认知视角规划应用，不少研究提出了具体建议14-17或开展专项应用探索，如主体功能区优化18、地域功能分区19、三条控制线划定20-24、优势农业空间划定25等。现有研究大多针对单一研究方向开展，面向评价工作全流程的系统性研究相对较少。本文立足于“双评价”工作实施总结阶段的需要，不再过多探讨理论体系问题，而是聚焦难点集中的市县尺度，从如何认识“双评价”工作出发，明确重点优化方向，以提升“双评价”科学性、适用性和实用性为目标，围绕技术体系和应用体系开展系统性总结研究。1整体认知视角下“双评价”优化思路1.1“双评价”实践难点目前市县“双评价”实践中仍普遍存在“就评价论评价”、“为评价而评价”等局部认知误区：一是机械依赖指南，重计算轻研究，未能因地制宜优化调整评价指标、方法和维度。二是评价结果不会应用，陷入“双评价”无用论和万能论两个极端。一方面由于指南对于成果应用的路径和方法不够明晰，评价结果易与后续规划方案及支撑体系脱节17；另一方面，需客观看待国土空间规划的抗解性与“双评价”的有限理性作用2，不能将“双评价”结果直接传导成规划方案3。此外，市县层面实践中还面临数据获取难点。数据种类庞杂，涉及部门和专业众多，收集处理难度较大。1.2“双评价”优化思路“双评价”是“评价规划实施评估”完整连续动态过程的一个环节13，应在国土空间规划完整体系下审视评价的作用、重构评价工作认知。在整体认知视角下，“双评价”应服务于国土空间规划全过程，因而需要提升评价支撑规划应用的实用性，可从以下两方面开展研究：第一，构建“双评价”应用支撑体系。即明确评价结果能够支撑规划应用的具体环节和专项内容，厘清后续环节对评价内容和结果的要求，以及在本底评价基础上还需要拓展的分析基金项目：国家重点研发计划政府间国际科技创新合作重点专项“亚洲大洋洲区域综合地球观测（AOGEO）知识枢纽及应用示范”（2019YFE0126600）*通讯作者：卢庆强（1977-），男，清华大学中国新型城镇化研究院院长助理，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、总体研究中心主任，自然资源部智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心技术带头人，高级工程师，研究方向为。Email：。8中 彩 页城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 2023内容。第二，优化“双评价”技术方法体系。一是从适应地域特征角度完善评价技术方法，保障评价结果准确性，满足规划应用层面对评价结果的尺度、精度、深度等要求；二是从衔接规划需求角度拓展技术体系的内容，将规划的要求和逻辑引入评价过程，强化评价内容的延展性。以上两方面相辅相成、相互促进，技术方法体系是构建应用支撑体系的基础，应用支撑体系为技术方法体系的优化指明方向。因此本文主要从以上两方面开展研究，细化补充指南在市县尺度的评价方法和应用体系（图 1）。技术方法上，一是针对数据痛点，系统梳理数据类别与来源；二是针对不同区位、地形和定位的市县，研究如何制定符合地域特色的指标体系；三是针对部分指标常规评价方法适用性不足，研究如何结合区域特点优化评价方法、拓展适用场景；四是针对地域特色难以刻画的问题，研究如何构建特色维度的评价方法体系。其中，指标、方法优化更侧重适应地域特征，评价维度拓展则更多为了衔接规划需求。应用支撑上，结合指南要求和规划需求，从支撑指标核算与分解、支撑国土空间风险研判、支撑国土空间开发保护格局构建、支撑三条控制线划定和支撑规划传导五个方面探索构建“双评价”服务国土空间规划的应用支撑体系。不同应用支撑对评价过程提出了不同要求，其中各环节均对评价结果准确性有较高要求，而国土空间格局构建和“三线”划定则更注重评价内容的延展性。图1“双评价”工作优化技术路线图资料来源：作者自绘2“双评价”技术方法体系优化2.1夯实评价数据基础“双评价”基础数据涉及专业部门众多、类型庞杂、收集和整理难度较大。相比全国和省级评价，市县尺度数据获取难度更大。评价数据来源分为两类：一是政府部门数据，主要涉及自然资源、生态环境、林业、农业、气象、水利水务、地震（或应急管理）、文物保护等核心部门；二是网络公开数据集，包括高程、土壤、气象、基础地理、遥感影像、POI 等各类高精度资源环境数据和高分辨率时空大数据（表 1）。评价工作应以政府数据为准，以网络开源数据为补充。同时，针对不同尺度评价需求应使用不同精度的数据源，如市级尺度坡度评价可采用 15m 栅格 ALOS 卫星 DEM 产品，县级尺度建议使用地方测绘地形图、三调坡度图等高精度测绘成果。2.2构建“通用+特色”指标体系我国区域资源环境差异显著，不同市县规划对“双评价”的关注点和侧重点不尽相同，而指南指标设计更适用于省级尺度和通用场景，也给各地评价工作预留了弹性。因此，各地区在评价开展前，应首先面向不同尺度层级，从落实区域重大战略、梳理区域本底特征、研判区域核心短板以及规划关注的重大问题出发，结合发展阶段、数据基础等情况，明确评价侧重点，因地制宜选取通用指标和特色指标，制定差异化的评价指标体系。2.2.1 通用指标选取指南主要涵盖了生态、土地资源、水资源、环境、灾害、区位、气候等七方面通用指标。但通用指标并非都是必选，各地应根据评价侧重点筛选。以生态评价为例，首先根据全国生态功能区划明确的重点生态功能区，确定研究区域主导生态服务功能及生态环境问题，针对性选择评价指标，如有指标反映的问题在研究区域不存在则可不纳入评价。例如西南地区因喀斯特地貌应重点关注石漠化问题，西北地区、华北北部及东北西部则应重点关注防风固沙等生态服务功能及土地沙化等生态环境问题。2.2.2 特色指标选取当通用指标无法全面反映区域资源本底特征时，可结合地表1“双评价”常用网络公开数据及获取来源序号数据内容数据来源机构名称115m/30m 数字高程模型（DEM）地理空间数据云中国科学院计算机网络信息中心2基于世界土壤数据库（HWSD）的中国土壤数据集寒区旱区科学数据中心中国科学院寒区旱区环境与工程研究所3蒸散发数据集国家生态系统观测研究网络科技资源服务系统中国科学院地理科学与资源研究所41:100 万/1:25 万全国基础地理数据库全国地理信息资源目录服务系统国家基础地理信息中心5多年平均风速、大风日数、多年平均静风日数、多年平均降水量、多年日平均气温 0活动积温、干燥度指数、多年月均气温（华氏温度）、多年月均空气相对湿度（%）、逐日平均风速、土壤湿度、太阳辐射数据中国气象数据网国家气象信息中心6POI 数据（含兴趣点、路网）高德、百度等网络地图高德、百度等网络地图7降雨侵蚀力中国降雨侵蚀力R值的计算与分布(、)汇编（王万忠等）或根据规划区域有关降雨侵蚀力学术论文研究成果西北农林科技大学8中国植被区划数据、中国土壤侵蚀空间分布数据、中国陆地生态系统服务价值空间分布数据等中国科学院资源环境科学数据中心中国科学院地理科学与资源研究所9植被覆盖（NDVI）、Landsat 遥感影像NASA美国国家航空航天局资料来源：作者整理杨钦宇等：市县“双评价”技术方法及应用体系研究基于国土空间规划整体认知视角城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 20239中 彩 页方实际补充特色指标。以城镇灾害评价为例，除指南明确的地震和地质灾害风险，对诸如大规模矿产开发、地下水超采和洪涝高发地区等，需增加相应的灾害风险评价指标，并集成各项灾害评价结果作为城镇建设避让的安全底线。例如采矿地区可增加采煤沉陷区、矿山地质环境严重影响区等指标；地下水超采区域可增加地下水漏斗区、地面累积沉降量等指标；重点流域地区和防洪城市可增加蓄滞洪区等指标。2.3优化适用不同场景的评价方法任何一种评价方法都只针对某类场景条件，同一评价指标在不同场景下需根据实际需求改进评价方法，使评价结果更真实和精准地反映区域特征。2.3.1 应对不同资源环境约束类型的评价方法优化我国东中西部地形气候类型多样，同一评价指标面对不同资源环境约束场景时需要适应性调整评价方法。以农业供水条件评价为例，一般地区以降水量为依据，部分区域由于水资源约束类型差异，应针对不同场景优化评价方法：对于本地水资源有限、外调水占比较高的地区，可结合降水量与用水总量控制指标构建判断矩阵。对于水资源丰富但开发利用困难的工程性缺水地区，可结合降水量、河网密度、灌溉便利度等综合评判。其中，灌溉便利度主要考虑提水能力和引水能力，即农田距离最近水源的水平距离和垂直高差（图 2）。对于云贵高原等蒸散力较强的区域，可采用干旱指数计算，即年蒸发能力和年降水量的比值。图2 针对工程性缺水地区的农业供水条件评价资料来源：作者自绘2.3.2 强化市县层级空间分异特征的评价方法优化指南中评价方法更适用于省级尺度，部分指标在市县评价中结果较粗糙，难以精细刻画空间分异特征，可适度改进评价方法。以水源涵养重要性评价为例，水源涵养量以降水量减去蒸散量和地表径流量进行计算。市县尺度降水量及蒸散量空间差异性低，仅用该方法难以准确体现山地城市林地生态系统的垂直分异特征对水源涵养功能的显著影响。因此，可引入体现山地丘陵垂直分异