土地出让规模对区域高质量发展的影响效应及机制_钟文.pdf

贵州财经大学学报 年第 期 总第 期高质量发展专题 土地出让规模对区域高质量发展的影响效应及机制钟 文，郑明贵，钟昌标，严芝清（江西理工大学 经济管理学院，江西 赣州；云南财经大学 商学院学院，云南 昆明）摘 要：基于资源错配视角探讨土地出让规模对区域高质量发展的影响效应及作用机制，以期为中国区域高质量发展提供参考。研究结果表明，土地出让规模与区域高质量发展呈倒“”型关系；在土地出让规模扩张过程中，地方政府低价出让工业用地、高价出让商服用地的两手供地策略造成了土地价格扭曲，进一步加剧了土地出让规模对区域高质量发展的抑制作用；作用机制检验显示，地方政府土地出让规模扩张导致区域“资源错配”效应，且通过区域产业结构升级与区域创新水平影响区域高质量发展；土地出让规模对区域高质量发展影响存在时间上、空间上和土地出让类型上的异质性，相关政策调整需要综合考虑地方债务动机、经济增长目标动员及土地出让市场化程度。关键词：土地出让规模；资源错配；产业结构；区域创新；区域高质量发展文章编号：（）；中图分类号：；文献标识码：一、引言改革开放 多年来，在国家区域政策扶持与技术支持下，区域经济建设取得重大成就，为区域高质量发展奠定了坚实基础。然而，在新时代发展背景下，社会主要矛盾发生深刻转变，发展不平衡不充分成为矛盾之首，区域高质量发展面临新挑战。具体而言，中国经济发展结构转型迫切，生产要素成本攀升、消费结构高质量多元化需求加剧，人民日益增长的美好生活需求对产业结构升级速度提出了更高要求，区域发展差距扩大与收入差距恶化等问题交织出现。引致区域高质量发展进程放缓的原因是多方面的，除了社会经济发展周期性因素外，资源配置不合理不充分等结构性因素也不容忽视。资源空间配置效率是影响区域高质量发展的重要因素。其中，土地资源错配是抑制区域资源空间配置效率提升的重要来源之一，与地方政府的土地出让行为紧密相关。自“招拍挂”土地市场化改革制度实施以来，土地出让收入成为地方政府财政的重要收入来源。财政统计数据显示，全国土地出让收入规模呈快速扩张态势，年全国土地出让金收入达.万亿元，同比增长.，占地方财政收入的.，创下中国 年来最高纪录。毋庸置疑，如此庞大的土地出让收入增加了地方政府财力，缓解了分税制改革所带来的财政压力，但土地收入规模扩张也引发了严重的区域资源空间错配问题，对区域产业结构升级和创新发展具有深层次的负向效应，成为统筹推进区域高质量发展进程中不可忽视的问题。土地资源错配问题是管理界与学术界长期关注的重要问题。现有文献主要聚焦于土地资源错配产生的原因、经济效应及治理研究。相关研究认为，由于产权制度缺陷、财政分权下的地方政府竞争、土地收稿日期：基金项目：国家社会科学基金项目“新时代兼顾公平与效率的区域协调发展战略研究”（）；江西理工大学经济管理学院科研启动项目“土地出让规模对区域协调发展的影响机制研究”（）。作者简介：钟 文（），男，江西赣州人，江西理工大学经济管理学院讲师，研究方向为区域经济；郑明贵（）（通信作者），男，安徽颍上人，江西理工大学经济管理学院教授，研究方向为资源经济；钟昌标（），男，江西兴国人，云南财经大学商学院教授，研究方向为区域经济与国际贸易；严芝清（），女，四川仪陇人，江西理工大学经济管理学院助教，研究方向为资源经济。“招拍挂”是指对国有土地使用权出让所采取的招标、拍卖和挂牌出让方式的简称，后文均采用简称。高质量发展专题贵州财经大学学报 年第 期 总第 期利用管制及要素市场不完全等原因，引发地方政府过度谋取土地出让收益，加剧了土地资源错配。理论而言，土地资源错配违反了效率原则，它主要通过结构效应和动态传导效应影响生产率减损。而对于土地资源错配治理，不同流派有不同的观点，新古典经济学认为缓解土地资源错配离不开政府与市场的双重作用，新制度经济学从治理结构出发，则认为需要选择交易费用较小的治理模式。现有关于土地出让研究主要集中在土地出让产生的制度原因及其经济效应上，普遍认为分税制改革是诱发土地出让收入上涨的制度成因，分税制改革致使地方政府财权与事权不匹配，财政压力与投资驱动双管齐下加剧地方政府获取土地财政的积极性。在晋升锦标赛理论框架下，土地出让规模与官员晋升关系密切，地方官员为了获得晋升，热衷于土地出让，赢取经济绩效考核，在此过程中也对区域社会经济产生了不可忽视的负面效应；加之地方政府以土地使用权为媒介搭建的融资平台，演变成“土地金融”，致使地方政府债务高企，进一步扩大了金融风险。也有研究涉及土地出让与经济高质量发展、城市创新能力、产业结构升级及经济波动。已有研究提供了良好的思路与切入点，为本文继续拓展创造了条件，至少以下方面值得进一步探讨：首先，鲜有研究深入探讨土地出让规模对区域高质量发展的内在机制，尽管有研究涉及了经济高质量发展、产业结构升级和创新能力方面，但不能完全代表区域高质量发展内容，且大部分研究采用单一指标衡量相关指标；其次，鲜有研究将土地出让规模、资源错配与区域高质量发展纳入统一分析框架。鉴于此，本文在系统构建土地出让规模、土地资源错配与区域高质量发展三者关系分析框架的基础上，进一步采用严格的计量经济方法实证检验土地出让规模及出让策略对区域高质量发展的影响与作用机制检验，以期为区域高质量发展、土地制度完善提供有益参考。二、理论分析与研究假设党的十九大报告指出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展与现阶段社会主要矛盾变化紧密关联，是站在新的历史方位上所提出的推动新时代国家现代化建设必须长期遵循的战略，其本质内涵是以满足人民日益增长的美好生活需求为目标的高效、公平和绿色可持续发展。结合区域高质量发展含义及政策背景分析地方政府土地出让行为，能够更加清晰地发现资源错配的解释力度。中国历经 年的分税制改革与 年的所得税分享改革，中央政府财权相对集中，转移支付能力得到极大提升。在此背景下，地方政府则面临财权收缩、事权扩张的困境，财政压力增大。地方政府财政收入占比由 年的 锐减为 年的，而财政支出在 的基础上逐年上升，迫使地方政府寻求预算外收入，以保障其基本发展的资金需求。与此同时，中央政府对土地出让金监管宽松，这些因素致使土地出让收入成为地方政府最大的预算外收入来源。随着地方政府以土地使用权为契机搭建的融资平台不断兴起，土地融资在地方政府财政补充与支撑城镇化发展等方面发挥了重要作用。自 年以来，中国土地出让收入总体呈上升态势，土地出让金占 比重由 年的.上升为 年的.，且土地出让比重高于划拨、租赁等类型。总体来看，土地出让收入构成了地方政府土地财政的核心部分，土地出让规模呈扩张态势。土地出让规模与区域高质量发展呈非线性关系，可以从区域高质量发展的结构性视角来分析。从城市化发展的特定历史时期来看，土地资本化为城市化原始资本积累做出了重要贡献。同时，土地融资也在一定程度上拓展了地方政府的财政空间，为区域经济初期发展提供了财力保障，但土地出让过度扩张会加剧地方政府公共财政支出结构的扭曲程度，抑制区域基本公共服务水平提升。通常而言，地方政府一般公共预算支出具有满足地方政府正常运转的必要支出，而预算外收入的支配相对自由，地方政府倾向于依赖土地财政收入进行基础设施建设，往往忽视公共服务建设投资，以换取地方政府官员主政期内的政绩工程，诱发地方政府短视行为，导致重复建设与低效利用等复杂性问题，并且不利于公共服务建设与区域人力资本提升，。基于上述逻辑，本文提出如下研究假设：假设：土地出让规模与区域高质量发展呈非线性关系。土地出让规模扩张诱发土地资源错配，并主要通过阻滞产业结构升级与区域创新发展两条路径传导至区域高质量发展。虽然地方政府谋求土地出让收入具有“刚性需求”，但过度依赖土地出让发展方式也引发一系列负面影响。地方官员在考核晋升激励下，地方政府以工业用地优惠和基础设施补贴双重政策 数据来源于中国国土资源统计年鉴。贵州财经大学学报 年第 期 总第 期高质量发展专题 福利招商引资，且高价出让商服用地以弥补工业用地成本。本文定义这种行为是地方政府“横向补贴”模式，它呈现出地方政府间土地出让价格的“逐底竞争”，是一种“零和博弈”。地方政府依赖土地财政保障短期经济增长，并陷入大量投资制造业的路径锁定效应，产业结构无法升级。在中国经济发展转型大背景下，地方政府投资路径依赖不仅不利于第二产业内部结构优化升级，也不利于第二产业向第三产业充分过渡，阻碍了区域产业结构升级。此外，地价与房价密切相关，地方政府土地出让收入扩张，必然助推外部资本房地产市场，直接或间接助推了房价的快速上涨，对区域高质量发展产生了“资源错配”效应。具体表现为：首先，房价上涨直接增加了企业生产成本与经营负担，并在高房价盈利刺激下，企业投入资金集中进入房地产市场，挤占了企业创新投入资金，从而抑制了区域企业生产效率的整体提升；其次，房价上涨引发劳动力分流，不利于区域集聚。而高端服务业发展需要劳动力的充分集聚，因此这种粗放发展与低效土地利用方式，也引发了区域企业布局空间错配，导致低效率企业挤占了高新技术产业的发展空间，不利于企业生产效率提升，抑制了区域全要素生产率提升，进一步阻滞了区域高质量发展。，随着地方政府土地财政依赖提高，相应的“资源错配”效应会不断显现，从而阻碍区域高质量发展进程。基于上述基本逻辑，本文进一步提出研究假设：假设：土地出让规模扩张诱发资源错配，并通过阻滞产业结构升级与区域创新发展加剧了对区域高质量发展的负向影响。三、研究设计（一）模型构建本文主要考察地方政府的土地出让行为与区域高质量发展的关系，具体为土地出让规模对区域高质量发展的影响，以及地方政府差异化土地出让策略对区域高质量发展的调节效应。为验证研究假设，设定基本回归模型如下：，（），（）式（）式（）中：，为区域高质量发展水平；，为地方政府土地出让规模；，为土地出让规模的平方项，以考察土地出让规模是否与区域高质量发展存在非线性关系；为“横向补贴”模式下的土地价格扭曲程度，作为调节变量以检验是否加重或减轻了土地出让规模对区域高质量发展的影响；，代表控制变量组；表示个体固定效应；表示时间固定效应；，表示随机扰动项。为了进一步识别土地出让规模影响区域高质量发展的作用路径，参照温忠麟等的方法，构建了中介效应模型检验作用路径，如果系数 与 均显著，且 较 变小或显著性下降，说明中介效应存在。，（），（）式（）式（）中：表示中介变量，由产业结构高级化指数（）与区域创新水平（）构成。其中，借鉴付凌晖的做法测度产业结构高级化指数，采用专利授权量来衡量区域创新水平。其他变量与式（）一样。（二）变量测度与数据说明区域高质量发展水平（）。自党的十九大召开以来，高质量发展成为我国发展的方向。现有关于高质量发展内涵的探讨主要有三类视角：第一类将新发展理念与社会主要矛盾结合分析；第二类将经济高质量发展等同于高质量发展内容；第三类从宏观、中观与微观层面分析高质量发展。三种分类视角整体意义指向是一致的，其本质内涵是以满足人民日益增长的美好生活需求为目标的高效、公平和绿色可持续发展。地区发展与民生指数由中国统计学会和国家统计局联合发布，该评价指标体系涵盖经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新与公众评价 大方面，涉及 项指标，其作为区域高质量发展的代理变量不仅契合高质量发展的本质内涵，也在学界达成了一定共识。因此，本文借鉴地区发展与民生指数来衡量区域高质量发展，并将指数拓展至 年，从而得到区域高质量发展水平变量（）。土地出让规模（）。本文的核心解释变量是地方政府的土地出让行为，主要用土地出让规模来衡量。对于土地出让规模的测度，主流研究采用土地出让面积和土地出让金来衡量，结合已有统计数据，本文 高质量发展专题贵州财经大学学报 年第 期 总第 期选取 年省级层面土地出让金来度量土地出让变量，记为，将土地出让面积用于稳健性检验。控制变量。借鉴已有区域高质量发展研究文献的控制变量选取标准，本文选取如下控制变量：经济发展水平（）主要以区域人均 来衡量；交通基础条件（）以公路与铁路密度之和表示；人力资本水平（）采用人均受教育年限衡量；城镇化水平