涉案上市公司等大型企业合规监管优化路径探析_周绪平.pdf

-29-第 38 卷第 1 期江苏警官学院学报Vol.38 No.12023 年 1 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEJan.2023法学研究涉案上市公司等大型企业合规监管优化路径探析周绪平万超许文婷摘要：深化对涉案企业，特别是涉案上市公司合规建设的监管，确保“真监管”“真合规”，是推动涉案企业合规改革试点工作行稳致远的关键。当前，在涉案上市公司等大型企业的合规实践中，存在着办案检察官的监管主导作用发挥不明显、第三方组织监管薄弱、各方力量未能充分调动、涉案上市公司的主观能动性调动不足等问题。对此，需要从强化检察机关主导责任、推动第三方组织专业化、规范化履职、设立驻企合规监管团队嵌入式开展专业监管、构建涉案上市公司内部合规管理体系等几个方面入手，通过建立一套系统化的合规监管体系，以防范“纸面合规”“虚假合规”。关键词：涉案上市公司；合规监管；路径中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：1672-1020(2023)01-0029-08一、问题的提出2020 年 3 月，最高人民检察院在六地开展第一批涉案企业合规改革试点，企业合规从行业倡导转为司法介入。2021 年以来，全国发生了多起具有重大社会影响的企业合规事件，如阿里巴巴、滴滴、美团等知名企业被处以巨额罚款，由此使企业合规迅速成为各界广泛关注的热点问题。同年，最高人民检察院在全国十个省级检察院部署开展第二批试点工作。2022 年 4 月，最高人民检察院会同全国工商联召开全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会后，涉案企业合规改革试点开始向全国推开。在试点过程中，我国检察机关逐渐形成了五种企业合规监管模式：一是检察主导模式，即由党委政府成立专门的合规监管委员会，由检察院牵头，遴选律师事务所、会计师事务所以及行政机关业务骨干，组建专门的合规监管人队伍，联合监督考察，如江苏省张家港市检察院提请市委、市政府“两办”成立合规监管委员会，组建合规监管人队伍。二是检行联合模式，即由检察机关根据案件所涉领域，联合行政部门共同负责监督考察工作，如辽宁省人民检察院联合十个行政单位制定了关于建立涉罪企业合规考察制度的意见。三是独立监控模式，如深圳市宝安区人民检察院在全国首创了“企基金项目：2022 年江苏省检察院理论研究课题“涉案上市公司等企业合规经营、监管落实路径研究”（SJ2022B04）。作者简介：周绪平，国家检察官学院江苏分院院长；万超，国家检察官学院江苏分院副院长；许文婷，国家检察官学院江苏分院教师。徐日丹：涉案企业合规改革试点全面推开！这次部署会释放哪些重要信号？，https:/ 年 12 月 16 日。邓根保：企业合规第三方监督机制实践问题研究，师大法学2020 年第 2 辑。东北新闻网：辽宁省检察机关与行政监管机关联合出台意见，https:/ 2021 年 6 月 3 日发布了关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）（以下简称指导意见），从国家层面建立涉案企业合规第三方监管机制。五是“协同监管模式”，即在第三方监管模式的基础上，进一步融合检察机关与其他机关、社会组织形成协同监管，如南京市建邺区人民检察院提出的“检察主导下的协同监管”模式。数据显示，两年中，十个试点省份的检察机关共办理涉企业合规案件 766起，其中适用第三方监督评估机制的案件有 503 起。可见，在当前的司法实践中，第三方监管模式已成为主导，其依托四份文件建立了涉案企业合规第三方监督评估机制。现实中，一旦上市公司等大型企业因涉嫌犯罪而被惩处，不仅会给经济社会发展带来不利影响，还会引发社会不稳定问题。因此，积极通过有效的合规治理和监管，推动涉案上市公司等大型企业完善公司治理结构、提升合规经营能力、预防违法犯罪，就成为检察机关与相关职能部门开展涉案企业合规改革工作的重要课题。2022 年 9 月，最高人民检察院领导在与中国证监会以及其他有关部门负责人座谈时明确表示，要加强涉案上市公司企业合规制度的适用研究，切实推动涉案上市公司治理能力和水平的提升。自 2021 年 6 月以来，最高人民检察院已发布三批十五起涉案企业合规典型案例，其中七起典型案例涉及上市公司等大型企业。与普通中小企业相比，这些上市公司的合规建设具有专业性更强、涉及面更广、工作量更大、整改难度更高等特点，使得相关的合规监管工作面临不少现实问题。这主要体现在以下几个方面：第一，办案检察官的监管主导作用发挥不明显。当前，由于在国家层面已建立起一整套第三方监督评估的工作机制，在大部分合规案件中，第三方组织都开始履职，因而一些办案检察官会疏于履行检察机关的监管责任，将涉案企业合规建设的监管完全交给第三方组织，同时对第三方组织组成人员履职尽责的情况也缺乏监督，从而导致“纸面监管”现象的出现，影响了涉案企业合规整改的成效。第二，第三方组织对涉案上市公司的监管存在薄弱环节。最高人民检察院等九部委先后出台的有关涉案企业合规改革的规定更多关注的是合规计划的制定及评估，对涉案企业合规计划履行情况的监督则规定得较为原则，各地在试点过程中也仅仅依靠第三方组织进行监督。然而，在涉及到上市公司等大型企业的合规个案中，需要监督落实的细节非常多，合规的期限也很长。一些第三方组织只注重一些流程性的督导工作，对合规计划的落地、激活以及预防类案的再次发生等方面均关注不够，并且只是不定期地到企业去开展一些蜻蜓点水似的监督，由此导致第三方合规考察流于形式。第三，未能充分调动各方力量实现齐抓共管。涉案上市公司等大型企业合规建设是一项系统工程，不仅涉及监察、公、检、法等机关，还涉及工商、税务、环保、市场管理等行政机关，必须充分调动各方面的力量共同参与，才能形成监管整体合力。但在当前，监察委和公安机关对企业合规工作还比较陌生；法院对企业合规的关注和热情远不如检察机关；工商、税务、环保、市场管理等行政机关虽07877&wfr=spider&for=pc，访问日期：2022 年 12 月 16 日。邓根保：涉案企业合规第三方监督评估机制的建立与运行，人民检察2021 年第 20 期。卢志坚：企业合规改革试点的江苏检察答卷，新华日报2022 年 1 月 19 日。张璁：最高检会同全国工商联召开会议 检察机关全面推开涉案企业合规改革试点，人民日报2022 年 4 月 6日。这四份文件分别是：最高检、全国工商联等九部委于 2021 年 6 月印发的关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）；全国工商联办公厅、最高检办公厅等九部委办公厅于 2021 年 11 月印发的关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）实施细则和涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员选任管理办法（试行）；全国工商联办公厅、最高检办公厅等九部委办公厅于 2022 年 4 月印发的涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）。新京报：最高检：深化企业合规工作，推动涉案上市公司提升治理能力和水平，https:/ 年 12 月 16 日。陈瑞华：合规监管人的角色以有效刑事合规整改为视角的分析，比较法研究2022 年第 3 期。-31-然参与到第三方机制管委会中，但其工作人员对企业合规的理解并不深入，实质性参与不多。第四，涉案上市公司的主观能动性调动不足。对于上市公司等大型企业的合规建设，如果没有企业自身的积极参与，仅靠第三方组织很难发现企业经营中的深层次问题，也难以督促企业制定行之有效的合规计划。再则，即使涉案上市公司拿出了书面合规计划，但如果其仅将此作为一个出罪的措施，而不是将合规整改作为公司健康发展、焕发新生的契机，也很难保证合规建设的最终效果。综上，虽然涉案企业合规改革工作已在全国全面展开，但是落实到具体的个案时，还面临着很多实务方面的问题，需要设计一整套系统的工作制度和流程，才能真正将涉案上市公司等大型企业的合规经营、监管落到实处，推动这些企业真正走上合规经营、健康发展之路。二、强化检察机关合规监管的主导责任为防止企业“虚假整改”“纸面合规”，强化检察机关的主导职责就成为基础和关键的环节。在对涉案上市公司等大型企业的合规监管过程中，检察机关必须履行起主导责任。（一）严把涉案上市公司开展企业合规的入口企业合规改革的大力推行，带来检察裁量权在涉企刑事案件中的扩张，尤其是在合规考察对象的准入问题上，检察机关必然拥有较大的裁量权。在实践中，检察机关必须慎重行使这项权力。首先，开展办案影响评估工作。对提出合规申请的涉案上市公司，办案检察官应当对涉案上市公司的情况，以及办案可能引发的风险进行全面、深入的审查，对涉案上市公司是否具备开展合规建设的条件，以及开展企业合规的必要性提出评估意见；对不具备条件的，不宜启动企业合规进程。其次，注重听取多方面意见。对于有被害方的上市公司犯罪案件，办案检察官应当听取被害方的意见。被害方有不同意见的，应当对被害方的意见进行审查，并审慎作出检察决定。同时，办案检察官还应听取涉案上市公司属地政府、行业主管部门的意见，在充分研究、评估后作出决定。再次，严格内部审批程序。办案检察官认为涉案上市公司可以开展企业合规的，应当提出审查意见，报检察长同意后，呈报省级检察院进行审批。未经审批同意的，不得擅自启动。（二）加强对合规计划和考察报告的评估建立有效的合规计划是企业合规的目的，是检察机关适用附条件不起诉制度的重要依据。合规计划和考察报告是检察机关决定是否起诉的重要书面材料，办案检察官必须进行全面审查。首先，认真审查涉案上市公司合规计划的可行性。涉案上市公司是否制定了一套设计良好的合规计划，是检察官决定是否对涉案企业开展合规整改的首要前提。司法实践中，办案检察官要审查合规计划的“全面性”和“可行性”，以确保企业不仅清晰地表明了对违规行为的零容忍，而且制定了适当的合规政策和合规程序。对于合规计划不完善的，办案检察官应提出修改、完善意见。其次，联合多方力量监督合规计划的执行。办案检察官可组织相关领域专家和行政机关专业人员组成巡回检查小组，对涉案上市公司合规计划履行的情况开展不预先告知的飞行检查。如果检查中发现问题，经审查认为属于考察不到位、执行有偏差的，应及时向涉案上市公司和第三方组织反馈意见。再次，审查第三方组织提交的合规考察书面报告的有效性。在涉案上市公司合规计划的执行过程中，办案检察官应引导第三方组织建立合规有效性监管评估的标准、方法，防止“纸面合规”和“纸刘艳红、高景峰、俞波涛：涉案企业合规第三方监督评估机制有效运行的要点及把握，人民检察2022 年第 9期。李奋飞：论企业合规考察的适用条件，法学论坛2021 年第 6 期。李玉华：有效刑事合规的基本标准，中国刑事法杂志2021 年第 1 期。陈瑞华：企业合规基本理论，法律出版社 2020 年版，第 102 页。-32-面监管”。在第三方组织报送了有关涉案上市公司合规考察报告后，办案检察官应认真审查。经审查有不同意见的，应向第三方机制管委会提出意见和建议，必要时可以自行调查核实。（三）公正处理涉案上市公司的司法处遇问题办案检察官审查通过第三方组织出具的涉案上市公司合规考察书面报告后，应结合涉案公司的具体犯罪情节和相关法律规定，客观、公正地对案件作出处理决定。第一，尽量开展公开听证。检察听证是一种看得到的正义。最高人民检察院发布的湖北省随州市康某某等人重大责任事故案等企业合规典型案例，均采用了检察听证的方式。办案检察官在作出决定之前，可以邀请代表委员和专家学者，以及侦查机关、被害人等相关人员，就涉案上市公司合规整改的效果以及案件最终处理结果进行听证，广泛听取各方意见，提高决策的民主性与科学性。第二，依法作出处理决定。办案检察官应当将涉案上市公司的合规结论作为重要参考，综合考虑犯罪情节以及合规整改情况后作出检察决定：（1）对于涉案上市公司有效合规整改，采取非羁押措施足以保障诉讼顺利进行的犯罪嫌疑人，可以不适用逮捕强制措施。（2）对进行了有效合规整改，且犯罪情节轻微、社会危害不大的涉案上市公司，可作出不起诉决定；对虽有效整改，但犯罪情节严重、社会危害大的，可秉承单位犯罪中单位与个人责任切割