土地混合利用及其规建管一体制度创新_唐爽.pdf

4城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第1期 VOL.47 NO.1 JAN.2023I n n o v a t i o n S t u d i e s创新研究【修改日期】2022-08-21【文章编号】1002-1329(2023)01-0004-11【中图分类号】F293.22;TU98【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20230102a【摘要】随着经济发展、产业转型及人群需求的升级，土地混合利用在提升城市活力等方面发挥的积极作用得到广泛认可，是城市建设开发的重要方式与方向。国内相关研究主要侧重于规划编制中的技术性探索和实践过程中的政策性引导。然而，土地混合利用不仅仅是规划编制的技术问题，具体到落地实施中还涉及相关配套政策的密切配合与系统跟进，亟待在规划管控层面形成整体性改良思维。本文在探讨土地混合利用现实需求的基础上，结合典型地方实践总结其演进趋势；进而梳理土地混合利用实施过程中的核心议题与主要政策矛盾，并据此提出面向土地混合利用需求的规划管控制度创新路径，以期为土地混合利用的实施推进提供参考。【关键词】土地混合利用；控制性详细规划；土地政策；规划管控；治理创新ABSTRACT:With economic development,industrial transformation,and upgrading of peoples needs,the mixed-use development of land has become an important approach to and direction for urban construction and development owing to its positive role in enhancing urban vitality.Domestic research mainly focuses on technical exploration in planning compilation and policy guidance in practice.However,the mixed-use development is not only a technical issue of planning compilation,but also involves related policy support and systematic follow-up in the implementation,which requires the development of holistic improvement-oriented thinking in planning regulation.On the basis of discussing the practical requirements of mixed-use development,this paper first summarizes its evolutionary trends in combination with typical local practice,then analyzes the core issues and major policy contradictions in the implementation of mixed-use development,and accordingly proposes an innovative approach for the planning regulation system to meet the requirements of mixed-use development,in the hope of providing references for promoting the implementation of mixed-use development.KEYWORDS:mixed-use development of land;regulatory detailed planning;land policy;planning regulation;governance innovation自雅典宪章颁布以来，功能分区思想一直在城市空间的部署中占据主流。随着经济发展、产业转型及人群需求的升级，城市的生产和生活方式均发生了巨大变化，功能也更为多样、复杂。土地混合利用逐渐成为现代城市规划的一种重要范式，并体现在“紧凑城市”“新城市主义”“精明增长”等诸多规划理念之中1。相关研究表明，土地混合利用能够有效促进慢行交通和居民健康活动，在提高城市安全性、增加城市活力等方面具有积极作用282-83。从全球经济先发城市的实践经验来看，用地分区管控向弹性化、复合化的方向发展，并具有在此基础上辅以精细化治理手段的趋势。土地混合利用及其规建管一体制度创新*MIXED-USE DEVELOPMENT OF LAND AND INSTITUTIONAL INNOVATION BASED ON THE INTEGRATION OF PLANNING,CONSTRUCTION,AND MANAGEMENT唐 爽 张京祥 何鹤鸣 王逸然 陈江畅TANG Shuang;ZHANG Jingxiang;HE Heming;WANG Yiran;CHEN Jiangchang【作者简介】唐 爽(1993-)，男，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。张京祥(1973-)，男，博士，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，中国城市规划学会常务理事，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主任委员，本文通信作者。何鹤鸣(1987-)，男，博士，扬州大学建筑科学与工程学院(城市规划与发展研究院)高级城乡规划师。王逸然(1996-)，男，硕士，成都市锦江区规划和自然资源局。陈江畅(1996-)，女，硕士，广州市城市规划勘测设计研究院助理规划师。*国家自然科学基金“城市创新空间的生成机制与空间供给研究基于长三角地区的实证”(52078245)。5在创新驱动经济增长和生态文明建设的双重时代背景下，土地混合利用对中国城市可持续发展与绿色转型而言意义重大。大量学者从不同的研究视角进行了广泛讨论，并经历了从关注土地混合利用的具体问题到将其作为解决城市问题的可行路径的认知变化过程3。随着学者们对国际经验的引介4-6，围绕土地混合利用的规划与管理体系创新逐渐成为我国空间供给侧改革的焦点。在国家层面，2015年出台的关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见中就曾提出，引导土地用途兼容复合利用；2021年12月印发的要素市场化配置综合改革试点总体方案中进一步明确，探索增加混合产业用地供给。在地方层面，一些先进地区也已经开展了诸多本土化实践，并探索出了混合用地、土地使用兼容性等多种形式的管控工具。例如，上海市通过上海市控制性详细规划技术准则(2016年修订版)对“混合用地”的概念予以明确，并出台相关政策对“综合用地”采取专项管理778；深圳市为保障前海自贸区开发建设过程中的土地混合利用，探索出“开发单元综合发展用地”的两级管控体系813；南京市则试图通过提高用地的兼容比例，鼓励产业用地的混合利用。大量的实践探索是现实诉求的直接反映，可以看到，土地混合利用已经成为城市建设开发的重要方式与方向。但总体来看，国内与之相关的理论研究和规划实践主要侧重于规划编制中的技术性探索和实践过程中的政策性引导9-10。然而，由于土地混合利用涉及到土地开发与建设管理的全流程，不仅仅是规划编制的技术问题，具体到落地实施中还需要相关配套政策的密切配合与系统跟进。一系列问题使得土地混合利用的规划管控与建设管理成为地方政府在规划实施中面临的难题，甚至陷入“一放就乱、一收就死”的尴尬境地11-12。为此，本文在探讨土地混合利用现实需求的基础上，结合典型地方实践总结其演进趋势；进而梳理土地混合利用实施过程中的核心议题与主要政策矛盾，并据此提出面向土地混合利用需求的规划管控制度创新路径，为土地混合利用的规划管控与建设管理提供参考。1 土地混合利用的现实需求与演进趋势1.1 土地混合利用的现实需求1.1.1产业转型升级与人群结构更新激发土地的混合利用价值从经济发展的客观规律来看，产业形态不可避免地会从制造业主导的工业化阶段向服务业主导的后工业化阶段转变。与之相伴的是，占主导的就业人群也会从传统产业工人阶层逐步向创意阶层等新兴社会阶层转变13。产业形态和产业人群的更新迭代使其对于空间载体的功能需求也发生着同步更迭(图1)。一方面，在新技术革命的推动下，各大城市都在大力发展具有高科技含量、高附加值的都市型产业，这些创新驱动的产业多具有交叉融合的特性，研发、办公、中试、制造、物流、展示等产业功能与非产业功能高度融合，呈现出多元复合的用地特征813，14。另一方面，新产业人群偏好的居住、工作环境也发生了巨大改变。区别于传统产业工人，这些高素质人才普遍倾向于选择弹性化的工作与生活方式，有着就近化的消费模式和多元化的配套需求775。因此，“楼上孵化器、楼下普拉达”图1 产业、人群更迭视角下空间使用需求的升维Fig.1 Upgrading of space use demand from the perspective of industrial transformation and population changes资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。土地混合利用及其规建管一体制度创新唐 爽 张京祥 何鹤鸣 王逸然 陈江畅6城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第1期 VOL.47 NO.1 JAN.2023I n n o v a t i o n S t u d i e s创新研究的硅巷模式成为国内外诸多城市打造创新街区的新潮流、新时尚。综上所述，功能单一的传统用地供给方式已经无法满足新的空间需求。面向产业的转型升级与人群的结构更新，将不同功能空间在同一地块(甚至同一建筑)内部进行综合安排的混合交互式空间布局成为解决上述问题的有效方法1589。1.1.2存量更新时代土地的高质量利用要求倒逼土地混合利用土地资源的有限性决定了依托建设用地进行扩张的城市发展模式不可持续，如何在有限的“螺蛳壳”内提升城市功能品质、促进产业高质量发展是城市政府面临的首要难题。一方面，在增量用地极为有限的前提下，必须在仅存的增量空间内一体化地解决景观品质、公共服务等需求，同时，一些分散布局的市政公用设施也需要与周边用地联合布置1632，17。以南京市为例，南京市公共设施配套规划标准明确提出，鼓励同一级别、功能和服务方式类似的公共设施(如商业服务设施、公共文化设施、体育设施、行政管理、社区服务、社会福利设施等)集中布局、组合设置。显而易见，这种集中化的供给方式必然涉及多种用地性质、建筑功能的混合开发。另一方面，在土地绩效要求的倒逼下，大量存量用地的盘活成为土地利用的新趋势815。不仅许多工业仓储用地存在功能用途变更的合理诉求，一些科技研发用地也有进一步提升产业链相关生产服务集中化程度、强化对创新人才服务能力的现实需要。如若按照先收储再重新出让的传统方式予以供地，不但成本高、耗时长，而且仍旧无法一次性解决供地后产业转型升级、功能空间优化的需求。通过土地混合利用的形式，允许原开发主体在让渡部分用地(物业)并足额缴纳土地差价后实施主动更新，可以缓解政府收储压力的同时有效推动存量低效用地的再开发。可以看到，无论从有限增量土地合理开发的角度，还是从大量存量空间高效利用的角度，其结果均导向土地混合利用。对于土地集约利用的新要求，需要通过土地混合利用的政策鼓励与制度保障来支撑存量更新时代的城市高质量发展。表1 土地混合利用的典型场景及其实践案例Tab.1 Typical scenarios and practical cases of mixed