土地招商竞争对污染源跨区域...污染企业异地迁移的经验证据_王伊攀.pdf

年第 期区域经济收稿日期 作者简介 王伊攀，男，年 月生，山东工商学院金融学院副教授，经济学博士，研究方向为环境规制与企业应对；袁月媚，女，年 月生，山东工商学院金融学院硕士研究生，研究方向为环境规制与企业应对。本文通讯作者为王伊攀，联系方式为.。基金项目 国家社会科学基金青年项目“区域政策协同效应影响企业转型升级机制创新研究”（项目编号：）。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。土地招商竞争对污染源跨区域转移的影响 基于重污染企业异地迁移的经验证据 o o o o oooo o o：o o oo o o 王伊攀袁月媚 摘 要 污染源跨区域转移是深入打好污染防治攻坚战的重大障碍，对其治理需要政策间的协同配合。地方政府间土地招商竞争引发的土地错配后果得到广泛关注，但是否导致了污染源跨区域转移尚缺乏实证支持。本文采用重污染上市公司异地建立子公司的微观数据检验了土地招商竞争对重污染企业迁移策略的影响。研究发现：地方政府土地出让价格越低，越能吸引重污染企业异地迁入；土地管制越宽松，重污染企业越不会向异地迁出。这表明土地招商竞争导致了污染源“存量不减、增量增加”。当母公司位于东部、市场势力强、盈利或融资能力好时，该效应更显著；地方政府土地招商竞争会通过降低重污染企业融资难度和营业成本、增加社会资本投入等机制，吸引重污染企业异地迁移。最后利用土地储备制度和土地保障政策两种不同趋向的政策验证了土地招商竞争对治污效果的负面效应。本文为避免政策碎片化对治污效果的负面影响、强化环境规制与土地招商政策之间的协同配合提供了实证参考。关键词 土地招商竞争 土地出让 企业异地迁移 异地子公司中图分类号 .文献标识码 文章编号 （）：oo o oo o o o oo，o ooo.o o oo o o o o o ，o o oo o oo o o o .o oo o o o oo o o o o o oo o o.o o o ，o o o o o oo；o oo，o o o o oo.oo o oo o.o o o ，o o，oo o o ；o o oo oo o o o o o o.，o oo o oo oo o o o o o o oo，o.o o o o o o oooo，o o oo o：o o o oo o oo DOI:10.19681/ki.jcufe.2023.01.002区域经济 年第 期一、引言党的十九届六中全会通过汇集近百年来党的斗争成果和普遍规律，提出了“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”的重要论断。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 也明确提出“深入打好污染防治攻坚战”的目标要求，“强化多污染物协同控制和区域协同治理”正是实现目标的重要举措。这些顶层设计和全面部署指引着我国污染治理取得了巨大成效。然而，我国的生态质量改善效果并不稳定，有反弹隐忧，其中重污染企业的跨空间转移策略行为对贯彻落实党中央部署构成了重大障碍。污染源跨区域转移背后的制度成因在于：区域间政策梯度差异以及区域内政策碎片化导致了政策洼地的存在，使得重污染企业在就地转型升级的选择之外，还可以选择空间迁移来拓展生存空间。在这个过程中，环境规制是促使重污染企业迁移的最初推动力，而到了迁往何处去这个决策节点，土地招商政策则成为吸引重污染企业迁移的主导因素。土地作为企业生存的空间载体和生产要素制约着重污染企业的选址决策，而地方政府垄断了土地供应，并将其作为吸引企业的重要工具（田文佳等，）。各地宽松程度和优惠程度不同的土地招商政策形成了地方政府之间的土地招商竞争。土地招商竞争本身不具有危害性，关键在于吸引来的是何种企业。若土地招商竞争吸引的是重污染企业迁移，就破坏了环境规制试图促进重污染企业就地绿色转型的初衷，让污染治理变得更加困难（王伊攀和何圆，）。与此相对，若较低的土地价格吸引的是清洁企业进入，则会促进当地产业清洁化发展，有利于提升治污效果。因此，地方政府间土地招商竞争对于治污效果的影响还需辩证、动态地评估。然而，目前对于重污染企业异地迁移的研究主要集中在环境规制的推动作用，却忽视了宽松的土地招商政策对污染企业的吸引作用（王伊攀和何圆，；谢珺和林小冲，）。虽然有少量文献讨论了土地招商政策对污染治理效果的负面作用，但主要是从宏观层面进行了验证。例如，李斌和李拓（）、李拓（）采用省际面板数据验证了土地财政规模扩大会造成环境污染，和（）则从地级市层面证实了城市土地供应的增加会加剧环境污染程度。以上研究虽然验证了扩张性土地政策对环境污染的影响，但是缺乏更精细的企业层面微观证据。实际上，企业才是土地招商竞争的直接影响对象，也是污染排放的直接主体。打开土地招商竞争对微观企业影响机制的“黑箱”，有利于更深入地理解土地招商政策的微观效应。虽然也有少量文献从企业微观视角切入，认为压低工业用地土地价格和增加土地供应面积明显加剧了环境污染（韩峰等，；和，），但忽略了企业主动迁移的策略行为，并未考虑到各城市不同土地招商政策对整体环境污染的影响，最终的研究视角也并未转向土地招商竞争与重污染企业异地迁移之间的内在联系上。基于上述思考，本文试图回答以下问题：地方政府制定的土地招商政策与重污染企业迁移决策是否存在联系？如果存在关联，那么土地招商政策通过何种机制推动了重污染企业异地迁移，呈现何种空间分布特征？如何避免企业的污染源跨区域转移？厘清上述问题可增强治理污染源跨区域转移的针对性和精准性，为污染治理的政策协同提供经验依据，实现生态保护和经济发展的双赢。本文利用 年重污染上市公司数据，检验了政府间不同的土地招商政策对重污染企业异地迁移空间分布的影响及其机制。本文的边际贡献可能在于：第一，研究视角上，现有文献主要从宏观角度评估土地招商政策的影响，即便有少量文献从企业微观视角切入也忽略了重污染企业主动迁移的策略行为，评估环境污染整体效果时可能存在偏误。本文从企业微观视角更加直观和全面地评价了土地招商政策的整体环境效应。第二，数据刻画上，本文对土地招商竞争和重污染企业异地迁移的刻画在数据选择上更加微观和精确。将土地招商竞争划分为价格和供给管制两个维度；将重污染企业异地迁移定义为重污染企业在外市、外省、同省外市、同市和同省五个区域范围建立异地子公司的数量，这使得土地招商竞争对重污染企业异地迁移的影响范围界定更加精准，也更符合实际。因为企业整体搬迁成本高昂，会受到来自政府和公众多方面掣肘，而在异地建立子公司的相对迁比如，中央第三生态环境保护督察组 年 月 日公布对湖北省的督察通报指出，湖北省沿江化工企业布局优化调整不到位，一些地方未落实关于“严禁污染型产业、企业向长江上中游地区转移”的要求，引进了一些污染较重的化工项目。年第 期区域经济移成本更低，可控性更强，是重污染企业更理性的选择。第三，研究框架上，从政府和企业两个维度梳理了土地招商政策与重污染企业异地迁移间的内在机制，并检验了土地储备制度和土地保障政策两种不同趋向的土地政策对重污染企业空间迁移策略的影响，打开了土地招商政策影响污染源跨区域转移的“黑箱”，为环境污染的精细化治理和政策协同提供参考。二、理论分析与研究假设（一）土地招商政策和重污染企业异地迁移日益严格的环境法规使重污染企业的生存和发展空间受到挤压，故重污染企业有强烈的污染转移策略动机。与此同时，地方政府有通过宽松的土地政策吸引重污染企业迁入的动机。土地作为招商工具在地方政府招商引资中的作用日益凸显，主要是出于以下原因：一是土地出让是促进地方经济增长的重要措施。地方政府作为土地一级市场的垄断供应者，其行为会对土地出让产生根源式影响（杨继东和杨其静，），进而影响重污染企业的迁移决策。政府经常通过低价出让土地吸引资本内流的方式来推动辖区经济增长（陶然等，）。二是土地作为一种特殊的生产要素能够较快达成官员晋升激励所需要的政绩（刘佳等，）。地方官员面临严格的政绩考核，若想在有限的任期内较快出现成效，低价将土地出让给具有一定规模、有固定资产投资的重污染企业可能是最好的选择（杨继东和杨其静，）。三是土地出让行为能够缓解地方财政压力。分税制改革以来，地方政府面临巨大的财政缺口，出让工业用地是地方政府填补财政空缺的重要手段（郭贯成和汪勋杰，）。因为地区内的土地资源都掌控在地方政府手中，地方政府是辖区内土地资源的实际支配者，其可以通过行政手段调控土地出让价格、利用农村土地流转等方式来解决土地供给不足的问题（罗必良，）。地方政府在分税制中的“税收损失”越大，以地生财的动机就越强烈，因此地方政府对于土地招商政策在价格和供地规模上就会有诸多优惠（孙秀林和周飞舟，）。综上所述，不论是出于刺激地方经济增长、官员晋升激励还是缓解财政压力的动机，最终都导致了地方政府愿意通过压低土地出让价格和放松土地供给管制为重污染企业迁移创造优厚的条件。对于重污染企业来讲，环境规制是促使其迁移最初的、最大的推动力，而到了迁往何处去这个决策节点，土地招商政策则成为吸引重污染企业迁移的主导因素。首先，对于所有有迁移意愿的重污染企业来讲，土地招商政策都是很重要的影响因素。企业迁移必须买地建厂进行生产，而作为工业用地的需求方没有特定的区域偏好，当地政府对土地出让价格的优惠力度是企业必须考虑的关键问题，这在众多文献中得到了证实（冯志艳和黄玖立，；张莉等，）。黄金升等（）就指出以工业用地短缺及价格上涨为代表的生产成本上升是引发成本敏感型企业区域转移的重要诱因。而土地成本会受到地方政府行为的影响。地方政府出于获取更多财政支配空间、推动地方经济增长、赢得晋升机会等动机常常以土地为抓手进行行政干预（王博等，），即地方政府通过非市场化的供地方式降低工业用地价格以便于 招 商 引 资，促 进 工 业 企 业 的 转 移。金 刚 等（）研究发现对于污染企业而言，宽松化的土地出让政策比弱化的环境政策对其迁移更具吸引力。其次，在同样受到土地招商政策影响的情形下，土地招商政策对于重污染企业迁移的影响更加显著。理由如下：一是重污染企业更强烈、更刚性的迁移需求，使其更容易受到土地招商政策的吸引。在经营环境不变的假设条件下，当环境规制遵从成本高于企业迁移成本时，企业异地迁移才是更为理性的选择。相较于轻污染企业与清洁企业，重污染企业的环境规制遵从成本更高，在现行环境政策压力下迁移的意愿更强烈，甚至迁移不是重污染企业的“可选项”，而是不得不迁移的“必选项”，其他企业除了迁移还有更多的选项来扩大企业盈利。因此，土地招商政策对重污染企业影响更显著。黄健柏等（）就发现与民营轻工业企业相比，工业用地价格扭曲对于民营重工业企业过度投资有更为显著的影响。而大多数的重污染企业属于重工业企业。这又引出第二个理由。二是重污染企业大多属于重工业企业，对土地的依赖超过其他类型企业，土地招商政策对其影响更显著。重污染企业大多需要固定的厂房对原材料进行生产加工后运出售卖。租用厂房固然是一种节约成本的方式，可是政府对工业用地出让的优惠政策以及购买土地后将其抵押给银行获得贷款的吸引力使其对购地建厂的渴求更为强烈。三是土地招商政策可以充分激励企业发挥自身能动性，重污染企业更有动机向地方政府部区域经济 年第 期门主动寻租，寻求更优惠的土地成本（黄金升等，）。这也加剧了地方政府与重污染企业达成合谋以规避环境规制、促进污染源跨区域转移的进程。综上所述，那些地价越低廉、土地供给管制越宽松的地区，越能吸引重污染企业异地迁移。因此，提出假设。逻辑框架如图 所示。土地招商竞争手段土地出让价格土地供给管制政府A政府B机制结果价格高,管制严价格低,管制松融资约束营业总成本社会资本投入企业B建立子公司企业A图 土地招商政策影响重污染企业异地迁移的逻辑框架假设：地方政府的土地出让价格越低、土地供给管制越宽松，越能吸引重污染企业异地迁移。（二）土地招商政策影响重污染企业异地迁移的内在机制 重污染企业融资约束程度。高昂的土地价格增加了企业的购地成本，使重污染企业面临较高的融资需求，促使重污染企业向外迁移。囿于工业用地出让金不接受分期或者延迟付款，一次性缴纳