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提升自然灾害应急救助公众参与效果的对策研究张菊1 王慧敏2（1.杭州师范大学 钱江学院 浙江杭州 311121；2.杭州师范大学 护理学院 浙江杭州 311121）【摘 要】我国是世界上自然灾害发生频繁、影响面广、损失严重的国家之一。公众作为一个社会群体，是政府应急救助系统建设的重要组成部分，公众应急能力直接影响社会治理现代化发展水平。该文简析了自然灾害应急救助中关于公众参与的相关研究，通过比较公众参与应急救助的优势与不足，提出进一步提升公众参与自然灾害应急救助效果的对策和建议。【关键词】公众；自然灾害；应急救助0 引言我国幅员辽阔，自然环境复杂，灾害频繁发生。自然灾害因为种类多、影响面广，又不易预测其发生规律，往往造成严重损失。政府作为社会治理的主要承担者，肩负防灾减灾救灾重要职责1。所以一直以来，政府在自然灾害应急救助中占主导地位，并作为救灾核心力量发挥重要作用。但由于自然灾害发生突然、情况复杂，单纯依赖政府实施救助是不够的。如果能调动公众群体加入到自然灾害应急救助体系中，则可以弥补政府在应对灾害时出现的“失灵”“响应延迟”等状况，也有助于公众应急能力的提升，推动我国应急管理体系建设。1 公众参与自然灾害应急救助相关研究1.1 国外相关研究国外学者较多地从公众参与灾害应急救助的协作关系分析参与作用。Luna EM 指出，公众与政府的协作关系非常重要，且直接影响自然灾害救助效果，并专门针对参与机制进行了研究2。Curnin S则从组织和个体两个层面肯定了应急管理中协作的作用，除了机构与机构之间的双向合作，政府与公众的良好协作，也是非常有意义的3。CAO J 则认为，各救助主体的协调运行，各职能组织的协同行动，有助于应急管理体系的完善，达到最大程度减少自然灾害损失的目的4。1.2 国内相关研究国内学者则围绕公众参与应急救助的现状和影响因素开展研究。谢正臣研究认为，政府、社会组织及个体积极参与救助行动，形成稳定的多主体参与模式，有助于灾后重建工作获得多重资源、更优的重建效率和效益5。潘孝榜则从志愿者队伍、社会组织运作、媒体参与等角度进行分析，认为我国公众在自然灾害应急救助中的作用没有得到充分发挥6。孟甜指出，参与自然灾害应急救助时，公众反应及时、数量众多、涉及领域广泛，以需求为导向的服务有效填补了政府工作中的空白7。戴雅蓓则认为是政府和公众两方面的原因，影响了公众参与自然灾害应急救助8。一是政府法制、相关信息的不完善，导致与公众的有效互动机制不健全，另一方面则是公众自身参与救助的意识、能力有所欠缺。陈标提出了自然灾害危机的协同治理机制，强调政府与社会各组织的共同参与、系统治理9。从以往研究可以看出，无论国内还是国外的研究者，都高度认同公众参与自然灾害应急救助可有效弥补政府的不足。但在公众参与自然灾害应急救助的形式、效果等方面，存在一些问题和不足，还需要进一步完善。2 公众参与自然灾害应急救助的形式与优势分析何谓公众参与，国内外学者有着不同的认知和2022 年第 12 期66研究 研究探讨界定。根据公众参与的不同作用，可有普通个体、专业人员、社会组织、企事业单位等区别10。所以，公众既是个人，也可以是社会群体，是因为一些共同需求，或关注一些共同问题，或有着相同利益基础而形成的。2.1 普通个体分布广泛，参与救助响应迅速普通个体作为社会生活中最多的主体，也是自然灾害最容易涉及的个体。所以当自然灾害发生时，他们也就成为灾害救助的响应者。普通个体在灾害现场的迅速响应（包括自救和互救），为后续的救援提供了有利的信息、争取了宝贵的时间，对提升应急救助效果、减少灾害损失具有重要意义。同时，个体层面还可以通过捐款捐物参与灾害救助，单一的个体行为汇聚在一起，同样是不可小觑的一股力量。2.2 专业人员知识技能全面，参与救助科学规范在自然灾害应急救助中，不能忽视的参与人群还有专业人员。这里的专业人员不是指某一类专业人才，而是在灾害救助中所有能发挥所长的专业人员。例如具有医疗救护知识的医护人员，可以为灾害伤员提供创伤治疗、减少伤情带来的身体影响；拥有心理学知识的专业人员，可以为伤员、灾民提供心理支持；拥有各类专业工程知识和技能的专业工程人员，可以通过一技之长参与抢险、减灾、救灾等，同样可以起到减少灾害损失的作用。因此，专业人员的参与提高了自然灾害应急救助的可行性和规范性。2.3 社会组织发挥集体效应，支援灾害救助效率倍增社会组织参与灾害救助，就如同该团体所具有的非营利性、社会性、民间性的特点一样，由社会志愿者共同参与，自我组织，包括筹款、筹物，人员输送、物资运送和服务输出等。因为群体效应，社会组织提供的灾害救助作用显著，并与政府的救助形成互补，减少救援的时间和成本，有效提升自然灾害应急救助效率。2.4 企事业单位组织管理有序，参与救助有力企事业单位包括国有企业、事业单位和民营企业等，除了生产经营活动，灾害发生时，也是不可忽视的力量。与社会组织相比，其具有更高的稳定性和明确的发展目标，参与自然灾害救助也更有前瞻性和全面性，从应急预案、应急演练、应急管理、应急队伍建设、应急救援等，都可以组织有序、响应有效。另外，单位与单位之间，企业与政府之间，个体与单位之间，根据灾害类型、地域特点等进行不同形式联合救助，都是高效应对灾害的有力保证。3 公众参与自然灾害应急救助存在的典型问题分析公众参与自然灾害应急救助协助了政府救助，帮助受灾民众尽早走出困境。3.1 公众参与自然灾害应急救助的无序、不连贯现象突出当前公众参与自然灾害救助无序性问题比较严重，主要表现在参与行为的盲目性以及潮汐性10。公众有时仅凭个人情感参与应急救助，其行为有较强的随意性，无法听从统一的指挥和管理。大规模的人群自发流动很容易导致救灾现场的混乱，会影响政府和专业队伍的救助工作及效率。3.2 公众参与自然灾害应急救助的能力、专业性有限我国自然灾害种类多样，但公众关于灾害应对知识、技能的学习，仍不够系统、不够专业，具备专业救助技能的人才比较缺乏。公众参与灾害应急救助，多以自发为主，对于灾害救助所需要的钱、物资以外的专业知识、技能，则掌握得太少，影响救助效率11；另外，现场出现不恰当的救助，可能导致二次损伤的发生，反而增加了现场救助的难度。4 对策与建议4.1 扩大公众参与自然灾害应急救助的广度应充分调动普通个人、专业人员、社会组织、企事业单位等主体参与自然灾害应急救助的积极性，汇聚各方力量提升应急救助的效果。政府或社会组织可制定公众参与自然灾害救助的实施方案，并积极宣传，有助于公众广泛参与到不同种类灾害的救助中。普通个人应提高对政府、媒体发出的灾2022 年第 12 期67研究探讨 研究害信息的关注度，提升个人参与灾害救助的能力，并积极参与到各种灾害救助活动中。普通个人、专业人员、社会组织、企事业单位相互联合，与政府携手防灾减灾，共同减少灾害损失。4.2 加强公众参与自然灾害应急救助的能力建设目前，公众参与自然灾害应急救助的效果不明显，灾民对公众的救助质量也不太满意。对于公众参与救助存在的专业救助能力不足这一问题，可以从政府和社会层面提供支持环境。政府应重视应急管理体系的建设，尤其注重应急队伍能力建设，提升公众参与应急救助的能力。政府应该主导成立或监督应急救助培训机构，号召企事业单位、社会组织和个人参与应急救助能力培训11。社会组织和企业事业单位则可以结合区域经济发展特点，通过完善组织内部人才管理机制，丰富人才引进种类，提供公众应急救助能力提升保障，提升组织应急管理建设能力。4.3 强化公众参与自然灾害应急救助的互补与协作不同专业领域和背景的公众，在参与自然灾害应急救助中暂时性地聚到一起，过程中难免会出现一些障碍。公众之间若能达成科学有效合作，做到信息互通、资源共享，则可以提升灾害救援的效率和质量。一方面，普通个人、专业人员、社会组织、企事业单位等公众群体面对灾害救援中不同专业的需求时，如人员搜救、心理疏导、卫生防疫、环境保护等，加强以专业为基础的合作，为灾区和受灾群众提供个性化服务；另一方面，受灾地及周边的公众应积极发挥作用，提供当地的地势特点、路况资料等内容，配合好外地社会组织参与救灾工作。不同类型的个人和组织应充分发挥自身优势，提供人力、专业技术、信息、设备和资金等各方面的支持，通过互补与协作形成自然灾害应急救助的有效合力。5 结语2021 年 12 月 30 日，国务院印发“十四五”国家应急体系规划，指出社会力量是国家救援力量体系的重要辅助部分，应该引导社会应急力量有序发展，推进应急管理体系和能力的现代化建设。本研究认为只有重视公众应急能力的提升，才能有效发挥公众的参与作用。参考文献1 陈迎欣,周蕾,郜旭彤,等.公众参与自然灾害应急救助的效率评价：基于 20082017 年应急救助案例的实证研究 J 中国软科学,2020,(2):182-192.2Luna E M.Disaster mitigation and preparedness:the case of NGOs in the PhilippinesJ.Disasters,2001,25(3):216-226.3Curnin S,Owen C,Paton D,et al.A theoretical framework for negotiating the path of emergency management multi-agency coordinationJ.Appl Ergon,2015,47:300-307.4CAO J,ZHU L,HAN H,et al.Emergency risk managementM.Singapore:Springer Singapore,2018:147-177.5 谢正臣.“5 12”灾后重建多元主体参与及协作机制研究：以广元市利州区灾后恢复重建为例 J.中共四川省委党校学报,2011(3):45-48.6 潘孝榜，徐艳晴.公众参与自然灾害应急管理若干思考 J.人民论坛,2013(32):123-125.7 孟甜.非政府组织参与灾害救助的困境解读与制度重构：以汶川地震为例 J.西南民族大学学报(人文社会科学版),2014,35(2):87-91.8 戴雅蓓.政府引导公众参与自然灾害救助问题研究 D.江西农业大学,2015.9 陈标,王晓旭.我国自然灾害危机中协同治理机制研究：以 H 省为例 J.现代商贸工业,2017(30):123-125.10 陈迎欣,郜旭彤,李烨.自然灾害应急救助的公众参与方式：基于 20082017 年应急救助案例的实证分析 J.系统工程,2020,38(3):1-9.11 王晓端,王飞.社会组织有效参与社会治理的困境与实现机制 J.决策探索(下),2019(4):73.DOI:10.16324/ki.jcts.2019.04.046.（编辑/冯经纬）2022 年第 12 期68研究 研究探讨