脱贫农户返贫风险防范政策研究_贾男.pdf

脱贫农户返贫风险防范政策研究贾 男 王 赫 内容提要：巩固脱贫攻坚成果是实现乡村振兴的重要前提。大量研究评估了精准扶贫的脱贫效应，但对“脱贫不脱政策”的返贫预防效应关注较少。为了探索“脱贫不脱政策”是否降低了脱贫农户的返贫风险，本文使用中国家庭金融调查 年四期微观面板数据，借助复原力指标测度脱贫农户返贫风险，并通过断点回归设计（）考察了“脱贫不脱政策”的政策效应。实证结果显示，在 年贫困线附近脱贫农户的返贫风险存在明显的断点，“脱贫不脱政策”显著降低了脱贫农户的返贫风险，但政策效应强度随着时间递减。“脱贫不脱政策”对受教育水平较低的农户以及边缘易致贫农户影响更大，但对家庭抚养负担较重及存在患病人口的农户政策倾斜不足。影响机制检验结果显示，“脱贫不脱政策”通过缓解农户外部约束、改变农户内生偏好的渠道降低了农户返贫风险，其中短期内政策通过激发农户内生动力的方式改变了农户内生偏好，福利依赖效应并不明显。本文为“确保主要帮扶政策总体平稳连续”提供了经验证据，也为建立稳定脱贫长效机制的政策优化调整提供了建议。关键词：“脱贫不脱政策”返贫风险 断点回归设计 贾男、王赫，四川大学经济学院，邮政编码：，电子信箱：，。本研究是教育部一般项目“建立健全稳定脱贫长效机制的政策体系研究 返贫风险测度与政策效应评估”（）的阶段性成果，作者感谢匿名审稿专家的宝贵建议，但文责自负。一、引 言我国脱贫攻坚成果举世瞩目，但建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制仍然任重道远。年 月，习近平总书记在“解决两不愁三保障突出问题座谈”中，根据我国脱贫退出中存在的问题提出贫困县摘帽后不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管等“四个不摘”。中共中央、国务院 年 月印发的关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见强调脱贫攻坚目标任务完成后，设立 年过渡期，过渡期内严格落实“四个不摘”要求，保持主要帮扶政策总体稳定。年中央一号文件将坚守不发生返贫作为底线，年政府工作报告更是将完善落实防止返贫监测帮扶机制作为全年工作重点之一。“脱贫不脱政策”成为保障脱贫农户稳定脱贫，由脱贫攻坚向乡村振兴过渡的主要措施之一。虽然“脱贫不脱政策”完整的顶层设计出现于脱贫攻坚后，但相关实践已贯彻整个脱贫攻坚过程中，从 年开始，各地均逐步建立起脱贫户分类机制，针对脱贫质量较差的脱贫户仍保留原有精准扶贫政策。年 月，国务院扶贫办（现国家乡村振兴局）组织开展建档立卡“回头看”，重点关注了脱贫户的脱贫质量及脱贫后帮扶政策的续行情况。年 月国务院扶贫开发领导小组第十次全体会议强调要进一步强化精准落实，扎实做好建档立卡“回头看”工作。年 月的中央政治局会议强调脱贫攻坚期内已脱贫的贫困县、贫困村、贫困户相关政策要保持一段时间。“脱贫不脱政策”的总体要求，既是对脱贫攻坚过程中对脱贫户保持精准扶贫政策实践经验的总结，也是脱贫攻坚向乡村振兴过渡的重要保障。分类施策、因地制宜的精准扶贫政策是脱贫攻坚的重要工具，在脱贫攻坚伟大历程中起到了重 年第 期要作用：首先，通过产业帮扶、就业帮扶、生态扶贫、科技扶贫等政策提升农户脱贫内生动力，确保脱贫农户“真脱贫”；其次，通过易地扶贫搬迁、农村危房改造、公共基础设施建设提高农户生活质量，解决“一方水土养活不好一方人”的问题；再次，通过教育帮扶、医疗帮扶阻断贫困的代际传递；最后，通过保障兜底确保老年人、残疾人等缺少劳动能力的人群脱贫。但是，在脱贫攻坚胜利后，部分农户虽然摆脱了贫困状态，但返贫风险较高，为了保证这类农户稳定脱贫，国家对其实行“脱贫不脱政策”，但受到政策因素及个人因素的影响，“脱贫不脱政策”的政策效应并不明确。从政策因素上看，首先，转移支付类的帮扶政策促使脱贫农户产生“福利依赖”（王春城，），产生“等靠要”的思想，影响脱贫户的内生动力，提高返贫风险；其次，产业扶贫政策的政策效应具有显著的异质性（顾宁和刘洋，），对农户返贫风险的影响并不明确。从个人因素上看，农户自身的脆弱性、脱贫意愿及社会、自然、生态环境等均可能影响农户的返贫风险。因此，在脱贫攻坚向乡村振兴过渡的背景下，面对政策效应的混杂性及脱贫农户的异质性、复杂性，通过既有数据评估“脱贫不脱政策”是否缓解了脱贫农户的返贫风险，进而厘清现有帮扶政策预防返贫的作用机制，既是预防脱贫农户返贫、构建稳定脱贫长效机制的关键，也是激发农民内生动力，实现脱贫攻坚与乡村振兴、共同富裕有效衔接需考虑的重要问题。本文使用 年、年、年、年四轮中国家庭金融调查（，）的微观数据，基于 年扶贫系统在全国开展贫困识别与精准扶贫政策全面实施的准自然实验，以 年贫困线（元 人 年）为临界值进行模糊断点回归设计（，）估计“脱贫不脱政策”对贫困人口返贫风险的因果效应。本文有三点主要发现：第一，“脱贫不脱政策”显著降低了脱贫农户的返贫风险；第二，政策对户主为女性、受教育水平较低及边缘易致贫农户影响更大，但对家庭抚养负担较重及存在患病人口的农户政策倾斜不足；第三，“脱贫不脱政策”通过缓解外部约束、改变农户内生偏好的渠道降低了农户返贫风险，其中短期内政策通过激发农户内生动力的方式改变其内生偏好，福利依赖效应并不明显。本文在以下四个方面可能产生边际贡献：一是相较于过去的文献将重点置于贫困户上，本文聚焦于脱贫农户的返贫风险，为“脱贫不脱政策”在长期的稳定脱贫效应提供了经验证据；二是借鉴最新文献的成果使用复原力指标对返贫风险进行衡量，该指标能够更好地刻画福利动态及福利分布；三是采用了四期平衡面板数据，可以更好地刻画返贫风险的动态变化及非线性特征，同时保证了估计样本的一致性，在实证方法上采用模糊断点回归（）的方法进行因果识别，提高了结论的可靠性；四是本文实证检验了“脱贫不脱政策”对返贫风险产生影响的两种可能的机制，为建立稳定脱贫长效机制的政策调整方向提供了有益参考。本文余下部分结构安排如下：第二部分回顾了与本文主题密切相关的文献；第三部分介绍了数据选取与返贫风险测度方法；第四部分介绍了因果推断的识别策略；第五部分汇报了实证分析结果；第六部分对“脱贫不脱政策”的两类作用机制进行了检验；第七部分是研究结论及政策建议。二、文献综述与本文内容相关的文献可以分为三支：精准扶贫政策效应评价、脱贫后返贫风险问题及“脱贫不脱政策”的政策效应评估。大量文献对精准扶贫的政策效果进行了评估。这些文献又分为两类，一类是对精准扶贫总体效果的评价，大部分研究都支持精准扶贫政策的正向减贫效应，如王志章和韩佳丽（）指出多元化精准扶贫政策能够显著改善农村贫困状况，提高减贫效率；李芳华等（）发现精准扶贫政策提高了贫困农户的劳动收入，增加了农户的劳动生产率，并对不同性别的贫困人口有异质性影贾 男、王 赫：脱贫农户返贫风险防范政策研究响。第二类是对具体扶贫政策的扶贫效果的评价，其中一部分文献研究了政府帮扶政策的效果，如金梅和申云（）研究了易地扶贫搬迁不同模式对农户生计资本的影响；杜兴洋等（）研究了农村金融发展水平、农村产业结构优化及政府财政政策对扶贫效率的作用；此外，还有研究评估了产业扶贫试点项目（宁静等，）及生态补偿（李一花和李佳，）等政府帮扶政策的脱贫作用。另一部分文献研究了社会帮扶的脱贫效果，其中较多文献关注企业的帮扶效果，如林海英等（）研究了电商扶贫的作用；潘健平等（）发现企业精准扶贫能够显著提高地区经济发展和居民可支配收入的增长速度。还有少数文献评估了其他主体帮扶的效果，如赵玥（）研究了高校作为教育扶贫主体在“扶志”中的作用；严瑾等（）研究了高校产业扶贫的作用路径。第二支文献关注了脱贫攻坚过程中及胜利后的返贫风险问题。这支文献又包含两个内容：一是返贫风险的测度问题，（）使用脆弱性这一概念测度了返贫风险，随后（）、（）又从返贫风险的不同定义出发，建立了不同的返贫风险测度方式，以上文献建立了返贫风险测度的脆弱性方法；针对国内返贫风险的研究对脆弱性测度方法进行了一些拓展，如吕光明等（）通过脆弱性的反向 法确定脆弱线以确定高返贫风险农户。针对脆弱性测度方法存在的局限性，（）开创性提出利用微观数据测度复原力的方法对返贫风险进行预测，为测度返贫风险提供了新的视角。二是对返贫现象形成机理和预防措施的探讨，从形成机理来看，周迪和王明哲（）认为资源禀赋是影响脱贫农户返贫风险最重要的因素。何植民（）指出生计风险是农户返贫风险的主要来源。从预防措施来看，范和生（）提出要构建由预警信息长效衔接机制、利益联结机制和考核监督机制组成的返贫预警机制。蒋和胜等（）认为健全市场化的就业扶贫机制，是阻断脱贫人口返贫的政策抓手。第三支文献聚焦于“脱贫不脱政策”政策效应的研究，如张立伟和何阳（）讨论了“脱贫不脱政策”在实施过程中的积极效应与消极效应。林万龙等（）发现“脱贫不脱政策”的实施保证了当地脱贫人口“一超两不愁三保障”，未发现已脱贫农户返贫现象。但以上文献要么限于观察和经验提炼，缺乏数据支撑，要么仅为案例分析或基于小范围调研数据的统计分析，基于全国代表性数据的严谨实证研究几乎没有。现有文献非常丰富，也极具洞见，但在回答建立稳定脱贫长效机制以及脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的政策调整问题上还有许多可以深入的空间：在研究对象上，大量的研究集中于对精准扶贫政策效应的“事后”评估；随着脱贫攻坚的全面胜利，预防大规模返贫成为下一步工作的重点，聚焦于脱贫农户返贫风险的研究还不够丰富，对政策的调整优化方案做出回答的更加少见。在数据选取上，现有研究大多使用贫困户的调研数据进行案例分或统计分析，此类数据难以满足随机性抽样要求，不具有全国代表性，且多为截面数据，存在较强的内生性偏误。研究返贫风险，需要包括贫困户、临界贫困户和一般农户家庭的有全国代表性的数据，同时，评价农户抵御风险能力，更需要动态跟踪数据。在指标测度上，现有文献主要采用脆弱性指标测度返贫风险（吕光明等，），但脆弱性指标在预测返贫风险时效果有限（万广华，）。在研究方法上，现有文献研究“脱贫不脱政策”的政策效果还停留在简单的案例分析或统计分析（林万龙等，），严谨的实证研究和因果推断几乎还没有。在影响机制分析上，还鲜有文献回答不同政策对脱贫的作用机制是来源于“福利依赖”效应还是“内生动力”效应，对“脱贫不脱政策”的理解深度明显不足。三、数据与变量说明本文数据来源为中国家庭金融调查（）年、年、年、年四轮调查数据。该数据包含了家庭详细的特征信息，抽样过程完全随机，具有全国和省级代表性。由于精准扶贫政策于 年全面展开，本文选取的数据库时间跨度（年）恰好包含了精准扶贫政策实 年第 期施前后，有利于确定本文的实验组与控制组。评估“脱贫不脱政策”对农户返贫风险的影响首先需要测度农户返贫风险。目前返贫风险的测度方法主要分为两类，一类是贫困脆弱性，另一类是复原力。脆弱性在预测返贫风险时效果有限（万广华，）。与脆弱性相比，复原力预测能力更强（，）。该指标也是前瞻的、动态的、非线性的，能够更好地刻画福利动态与分布（，）。本文借鉴 （）提出的复原力测度方法，并参考了（）的模型，对复原力测度模型设定如下：（）；（），；（，）（）其中，为脱贫农户 在 时期的复原力，为福利水平指标，为某一福利标准，（）在一定福利水平指标（）分布下估计出的互补累积密度函数，与是脱贫农户福利水平指标条件期望与条件方差的预测值，为控制变量。对于福利指标选取，复原力测度中较常用的福利水平指标有牲畜数量、家庭总资产、主观福利指标、消费、收入等（，），本文使用家庭人均消费的对数作为福利水平指标代表家庭福利水平。由于取对数后消费大于，且农户消费过高与过低的概率都很小，本文假设家庭福利水平 服从泊松分布。鉴于我国的贫困线以人均年纯收入为标准，为了使复原力测度过程中福利水平指标与福利标准的口径一致，选取世界银行 年提出的极端贫困线.美元 人 天与世界银行建议贫困线.元 人 天作为福利标准，折算为对应的人均消费对数后，使用广义线性模型（）及自助法（）测度农户的复原力。为了保持实验组与控制组个体在整个时间跨度内的一致性，本文按如下标准筛选了样本：第一，剔除低质量数据；第二，保留农村户籍样本；第三，保留 年间追踪调查的家庭，即形成一个四期平衡面