我国育儿假制度的实践困境与优化路径_冯群涵.pdf

2023 年 3 月山东青年政治学院学报Mar，2023第 2 期(总第 222 期总第 39 卷)Journal of Shandong Youth University of Political ScienceNo2 No222 Vol39收稿日期:20230110基金项目:国家社会科学基金项目“新时代社会公平正义实现方式研究”(18BKS157)作者简介:冯群涵(1997)，女，浙江台州人，在读硕士研究生，研究方向:民商法学。我国育儿假制度的实践困境与优化路径冯群涵(中南大学 法学院，长沙 410083)摘要:建立科学完善的育儿假制度，能够提振生育意愿，推动实现适度生育水平，改善人口结构。但是，我国的育儿假制度实施仍存在生育假期性质和制度功能的混同，国家责任条款规定过于原则，父母育儿责任分工不均衡以及缺失育儿假实施的监督机制等诸多不足。为此，应整合生育假期制度，扩大生育保险福利待遇范围，建立健全父母共休育儿假制度，完善育儿假法律责任和育儿假监督机制，为进一步优化我国育儿假制度奠定基础。关键词:育儿假;生育;妇女权益中图分类号:D913文献标志码:A文章编号:20968329(2023)020069072021 年 6 月 26 日，中共中央国务院发布 关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定(以下简称决定)，该 决定 作出了实施“三孩生育”政策及配套支持措施的决策，并提出要完善生育休假与生育保险制度，支持有条件的地方开展父母育儿假试点。1 同年，人口与计划生育法 修正，在第 25 条增加了“国家支持有条件的地方设立父母育儿假”，这是我国法律中首次出现“父母育儿假”的规定。截止目前，我国已有 30 个省(区)市完成本轮 人口与计划生育条例 的修订，增设育儿假的规定可谓是其一大亮点所在。自育儿假制度落地实施，却出现员工迫于职场压力不敢休假、员工请假遭到拒绝等现象。此外，现阶段国家对育儿假制度并未采取强制推行，而是把选择权和自主决定权下放给地方，这导致各地规定的休假天数和期限标准各不相同，休假天数从最短的每年 5 天到最长的每年 20 天不等。虽然关于育儿假的休假期限并没有统一的标准，但考虑到学龄前幼儿更需要父母的保护和照料，可以适当放宽育儿假的期限。目前各地尚未出台育儿假制度具体实施细则等规定，这些问题限制了我国育儿假制度的发展。本文深入研究我国育儿假制度的现状和域外育儿假经验，以期为完善我国育儿假制度提出一些切实可行的建议。一、育儿假制度规则概述(一)育儿假制度的产生背景2020 年，我国出生人口下降到 1200 万，总和生育率为 13。我国总人口增长势头明显减弱，老龄化程度不断加深，预计“十四五”期间将进入中度老龄化阶段，2035 年前后进入重度老龄化阶段。在此背景下，我国提出全面推行“三孩生育”政策以及配套措施。2 育儿假制度作为“三孩生育”政策的配套措施，为维护婴幼儿父母权益提供了更优的途径，还体现了男女平等、反对女性就业歧视、保护婴幼儿利益的精神和意旨。虽说不同国家对育儿假的含义可能存在不同的理解，但各国对于育儿假制度基本精神的掌握在本质上应是相通的。我国设立育儿假的初衷是为了释放生育潜能，平缓总和生育率下降趋势，提高人口出生率，改善人口结构。而且建立完善的育儿假制度还有利于保证父母有足够的时间和精力照顾婴幼儿，使父母履行对婴幼儿的照顾义务。对于男性而言，育儿假是为了让其分担家庭育儿责任，尽早适应和承担起对婴幼儿进行抚育的任务。对于女性而言，育儿假是区别于产假并要求其承担对婴幼儿的教育责任的一种生育假期类型。96DOI:10.16320/ki.sdqnzzxyxb.2023.02.005山东青年政治学院学报20232建立和完善育儿假制度是提高社会生育意愿，推进“三孩政策”实施的必然要求。3 从长期来看，我国的总和生育率将在未来一段时间内都低于更替水平，在这个低生育意愿、高生育养育成本的时期，要想提高育龄女性和家庭的生育意愿，就必须降低家庭的生育养育成本，关注育儿假制度的设计问题，给予育儿家庭物质与精神上的关切。此外，设立和完善育儿假制度对充实我国生育假期制度的理论意义重大。我国生育假期制度建立已久，假期制度方面的法律规定调整力度较小，有些理念、规定已无法满足现实需要。但是，作为生育休假制度重要组成部分的育儿假将会随着社会对育儿需求的加大，成为我国生育假期长期发展的关键内容。(二)育儿假制度的特征解析育儿假制度使婴幼儿父母在给予婴幼儿生活照料和精神慰藉的同时，能够享有正常的工资和福利待遇。这一制度使得婴幼儿父母在工作和家庭生活双重压力之下的重负得到舒缓释放，免除了双职工家庭的后顾之忧，并且有利于婴幼儿亲近父母。本文基于育儿假制度的内涵、设立目的，并类比其他生育假期制度，将育儿假制度的特征归纳为以下三方面。第一，育儿假权利主体范围的扩张性。随着男女平等观念的发展和女性思想的不断解放，我国育儿假制度倡导和建议父母共休育儿假期也是顺应大势。我国育儿假制度的权利主体相较于其他生育假期有所不同，其将婴幼儿的母亲和父亲均包含在内。我国产假、哺乳假、陪产假等生育假期的权利主体具有单一性，其中产假和哺乳假只有女性劳动者才能享有，陪产假则只能由男性劳动者行使。我国育儿假制度将权利主体扩张为符合条件的男性劳动者和女性劳动者，是实现家庭中夫妻角色的平等以及促进社会性别平等的重要途径。父母共休育儿假，使得男性和女性共同分担生育的时间成本，有效减少了生育行为带给两性影响的巨大差异，促进了男女两性在工作领域的机会平等和对家庭责任的共同分担。根据经合组织经济部第 376 号工作文件，科学完善的育儿假制度通过帮助女性劳动者协调工作和家庭生活，能够对女性劳动者的劳动参与率产生积极影响，与此同时倡导婴幼儿父亲共休育儿假期对缓解女性的就业歧视以及改善社会性别平等状况也有积极影响。4 第二，育儿假休假方式的灵活性。我国育儿假制度为婴幼儿的父亲和母亲提供多种休假方案，且针对孩次制定了差异化的休假政策，这均体现了育儿假期实施的灵活性探索。我国部分省份人口与计划生育条例 中关于育儿假制度的规定也为灵活适用育儿假期留下了空间。此外，德国、瑞典、挪威等率先设立育儿假制度的国家，也为育儿假提供了多样化的休假方式。5 相较于延长产假用以照料婴幼儿的政策，父母育儿假制度给婴幼儿父母提供了更加灵活的休假方式，既能避免女性劳动者在产后因照料婴幼儿无法返回工作岗位，同时也能缩短其因育儿所导致的工作时间与男性劳动者工作时间的差距，减少就业歧视。因此，这一制度不仅切实保障了女职工在身体恢复期间的基本生活，也在一定程度上体现了对女职工重返工作岗位权利的维护，有利于解决婴幼儿父母角色和工作角色之间的冲突。第三，育儿假保护婴幼儿利益的目的性。育儿假是对产假制度的创新，该制度有利于增强父母在照料和抚育婴幼儿方面的责任心，有利于提高家庭的育儿功能，使得父母能够更好地照顾婴幼儿。完善育儿假制度，不仅能帮助父母更好地兼顾工作和照顾婴幼儿，满足家庭生育需求，而且可以让父母根据自身实际需要去照顾婴幼儿，为保障、鼓励和促进父母亲自照顾子女提供了机会。另外，提倡婴幼儿父母共休育儿假期，不仅有利于鼓励婴幼儿父亲尽早进入抚育婴幼儿的家庭角色，而且对于促进亲子关系也具有积极的作用。婴幼儿的健康成长是一切育儿假制度的主要出发点，为了保证双职工家庭有相对充分的时间育儿。当婴幼儿父母在职场工作和家庭生活发生冲突时，就可以把婴幼儿利益放在第一位。总而言之，育儿假制度显示出对婴幼儿利益的高度关注，强调保障婴幼儿利益。二、我国育儿假制度实施中存在的问题育儿假制度要求夫妻双方共同分担育儿责任，是缓解育儿焦虑和提升生育水平的一项重要法律制度，我国的育儿假制度规则体系，除了 人口与计划生育法 中所确立的育儿假制度之外，还涵盖其他分散在行政法规、部门规章、地方性法规中的相关规定。我国 人口与计划生育法 虽然确立了育儿假制度，但显而易见07山东青年政治学院学报20232的是，现有规定仍存在不足，各地实践情况不容乐观。(一)生育假期性质和制度功能混同我国现阶段的生育休假制度存在假期性质和制度功能的混同，进而导致了育儿假与其他种类的生育假期衔接不畅的问题。从不同省份对于各种生育假期的规定可以发现，实践中对于各类生育假期制度的性质、理论定位和制度功能存在混淆的问题。目前我国的生育假期种类主要有产假、陪产假、育儿假以及哺乳假等，从立法现状来看，各省份关于同种类生育假期的制度名称尚未统一，且对于假期的时长规定也不统一。针对陪产假制度，截至目前，我国还未曾在法律层面作出规定，该制度主要规定在地方性法规中，且各地方性法规中并未统一采用“陪产假”称谓，有部分省份以“护理假”“照顾假”以及“看护假”命名。6 有些省份将陪产假定位于生育奖励假期，还有些省份将其归属于社会保障范畴。此外，各省份 人口与计划生育条例 中对于陪产假休假时长的规定也有较大差距。针对育儿假制度，理论和实务界对于该制度的性质、制度定位仍未有定论，这不仅不利于构建体系化的生育假期制度，而且会导致实践中假期适用混乱的后果。从各地各类生育假期的实践情况来看，为女性怀孕以及分娩后恢复身心健康所设的产假和生育后为哺乳婴幼儿设立的哺乳假落实情况良好。但依附于产假的陪产假以及为照料婴幼儿而设的育儿假的实施情况却是道阻且长。这显然在一定程度上违背了当初设立各种生育假期制度的初衷。(二)国家责任条款规定过于原则目前，我国生育保险基金的筹资主体以企业为主，因此用人单位在雇佣劳动者时不可避免地会关注其需为该劳动者承担的生育成本。疫情后，我国经济呈现稳步向好的走势，但如果不能有效降低生育成本给用人单位带来的负担，那么定然会使得女性劳动者面临更加严峻的就业歧视。7 而且，关于育儿假制度的待遇问题，部分省份的 人口与计划生育条例 以及有关育儿假的法律法规均未进行明确，这导致实践中用人单位基于用工成本考量，在育儿假的执行方面持消极态度。我国 人口与计划生育法 第 25 条仅规定“国家支持有条件的地方设立父母育儿假”，给予了地方性立法较大的自主空间，但是各省份 人口与计划生育条例 也仅对适用育儿假的主体、条件和天数进行了原则性的规定。目前我国法律法规对实行育儿假制度的成本分担方式并无具体规定，对于享受育儿假待遇的资金来源也没有作出规定，这是关乎育儿假制度能否实际践行的重要方面。我国 人口与计划生育法 所确立的育儿假制度，从一定程度上讲，是“全面三孩”政策所催生的产物，本应为解决我国低生育率难题提供路径。但因我国目前立法对育儿假制度国家责任条款规定过于原则化，对育儿假制度的成本分担机制并无明确规定，导致各地育儿假落实缓慢。(三)父母育儿责任分工不均衡人口与计划生育法 第 25 条是关于育儿假的规定，该规定强调国家鼓励和支持地方探索设立“父母育儿假”。从我国在假期称谓上采取了“父母育儿假”的说法可以看出，我国意图创制父母共休育儿假的制度设计初衷。但因我国长期坚持“男主外，女主内”的传统模式以及育儿被视为是母亲的责任这一思想观念，给父母共休育儿假的施行和推广增加了难度。而且我国也并未出台有关父母共休育儿假制度的操作细则，这将会导致该条文在实践中因无法适用而被忽视，即该条文的规定难以适应现下实践所需。我国自 1954 年起就将男女平等写入了 宪法，其具体体现在 宪法 条文第 48 条，强调了我国妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利。尽管我国一直在努力推动男女平等，但女性仍然面临着就业歧视的问题。随着“三孩生育”政策的推行，使得本就较为严峻的职场性别歧视，变得更加不容乐观。因此，在女性劳动者面临职业和家庭冲突的时候，国家对此采取怎样的政策措施成为一个很重要的命题。8 从女性就业保护理论、构建社会性别平等的视角出发以及为减少实践中母亲“丧偶式带娃”的情形，我国应尽快构建完备的父母共休的育儿假制度，从法律层面对父母共休育儿假进行体系性构建，形成科学且可执行的家庭友好型假期制度，改变传统的角色分工，最终实现养育责任的男女共担。(四)缺失育儿假实施的监督机制纵观我国有关育儿假制度