乡村振兴背景下村民自治监督制度存在问题及完善_周利海.pdf

532021 年 10 月人民司法行政审判案例研究中心发布一则典型案例，因某村委会不认可其本村集体经济组织成员资格，未给予其本村村民享有的福利待遇，董某向街道办事处提交“责令村委会纠正违法行为申请书”。街道办在接到该申请书后，先是要求村委会提交对相关问题的书面答复意见及证据，在村委会未及时答复的情况下，又责令村委会就董某提出的事项进行重新处理。然而村委会仍未就此给出任何重新处理决定，董某遂再次向街道办邮寄书面函件，要求其继续对所涉纠纷进行监督纠正。街道办未对该复函进行处理，董某向一审法院提起行政诉讼。董某对此十乡村振兴背景下村民自治监督制度存在问题及完善周利海1，2,刘 芳1（1.河北环境工程学院，河北 秦皇岛 066102；2.河北渤海明达律师事务所，河北 秦皇岛 066102）摘 要：民主监督制度是村民自治的核心制度，在乡村振兴中发挥着夯实基层民主建设、推动农村经济发展的作用，同时也加强了党对农村的领导。但因种种原因，其存在着监督过程流于形式、村务委员会监督没有很好落实、乡镇不愿监督等问题，通过分析原因，进而提出提高村民的民主监督意识与能力，完善相关法律法规，提升村委会成员自身能力，发挥村党组的领导作用等措施，以助推乡村振兴。关键词：村民自治；民主监督；乡村振兴；困境中国分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1671-3974（2023）01-0053-04The Problems and Improvement of Villager Autonomy Supervision System under the Background of Rural RevitalizationZhou Lihai1,2,Liu Fang1（1.Hebei University of Environmental Engineering,Qinhuangdao 066102,China;2.Hebei Bohaimingda Law Offices,Qinhuangdao 066002,China）Abstract:The democratic supervision system is the core system of villagers self-governance,and it plays a role in consolidating grassroots democracy and promoting rural economic development in the process of rural revitalization,and also strengthens the Partys leadership over rural areas.However,due to various reasons,there are some problems,such as the supervision process becomes a mere formality,the supervision of the village committee is not well implemented,and the township is reluctant to supervise.Through analyzing the reasons,this paper puts forward some measures,such as improving the awareness and ability of the villagers democratic supervision,improving the relevant laws and regulations,enhancing the ability of the members of the village committee,and giving play to the leading role of the village Party organization,to boost the rural revitalization.Key words:villagers autonomy;democratic supervision;rural revitalization;trouble分不满，认为街道办仅是就其法定的监督职责走了个过场，并没有实质性地进行监督纠正。故诉请法院判决责令街道办进一步履行其监督纠正不当“村民自治”行为的法定职责。接受村民申请，依法对村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为实施监督，属于乡、镇政府的法定职责。经二审，法院判决责令街道办继续履行监督管理法定职责。现实中，村委会假借“村民自治”侵犯村民合法权益的行为时有发生，乡村振兴背景下，村民监督制度完善和实现，值得探讨。这里所说的村民监督，主要是村民自治中对村委会的履职行为的监督。收稿日期:2022-12-29基金项目:2022 年度秦皇岛市社会科学发展研究立项“乡村振兴背景下村民自治监督制度存在问题及完善”(2022LX162)；河北省科技计划项目“农村生态治理中公众参与研究以河北省为例”（18454225）。作者简介:周利海（1982-），男，大学，河北环境工程学院（原中国环境管理干部学院）助理研究员，主要从事环境法、农村环境治理公众 参与方面的研究。河北能源职业技术学院学报Journal of Hebei Energy College of Vocation and Technology 第 1 期（总90 期）2023 年 3 月No.1（Sum.90）Mar.202354一、村民监督在乡村振兴中的重要作用村民自治是从我国农村社会的泥土中生长出来的民主制度，是农村社会迈向民主化治理的重要举措。1村民监督是村民自治的核心内容，是推动基层民主建设的重要手段,实现村民自治的有利保障，维护农村广大村民利益的天然屏障。“无乡村善治,必无乡村振兴”,认真开展村务监督工作，进一步推动农村基层党风廉政建设，能为乡村振兴战略在基层实施提供保障，让乡村振兴更具活力、更有生命力。（一）夯实基层民主建设“村民自治”作为农村基层群众自治制度的核心，就是要充分发扬民主，以村民自治为抓手，走好乡村振兴之路。各地在贯彻落实村民组织法、宪法过程中，都能较好地保护绝大多数村民的合法权益。但是，在少数地方，也出现了遵守选举法定程序不严格、不规范，村务公开缺乏公开透明度等情况，村民自治过程中“依法”侵犯少数村民合法权利的现象时有发生。加强对村委会在自治活动中的监督，有助于预防和消除村民自治中的“人为因素”或“暗箱操作”，政策的制定邀请相关人员参加，政策执行受到村民的监督，从而提升村民当家做主的意识，激活村民的创造精神和参加村民活动主动性和积极性，进而推动基层民主建设。（二）推动农村经济发展实施“乡村振兴”战略，核心是从根本上解决“三农”问题。经济发展与政治民主相辅相成、相互促进。村民自治赋予了村民依法办理自己的事情，维护合法权益的权利。在当下脱贫攻坚、乡村振兴背景下，改革进入深水区，涉及村级集体资产资源处置方案，村民承包土地变更，调整、征用征收补偿费的分配使用等与农民切身利益相关的村务日益增多，通过村民自治监督，将村委会的各项工作置于监督之下，有利于村民维护自己的合法权益，防止权力的滥用。（三）加强党对农村的领导党在农村基层组织中的领导地位具备充分的法律和政策依据，实行村民自治是进一步加强和改善党对农村领导的必然要求。通过民主选举把能为群众服务的、优秀的人选进村级领导班子，成为带领群众致富的“领头雁”，有利于党组织吸收优秀人才，解决“有人办事”的问题，同时可以把广大群众凝聚在党的周围，为乡村振兴和基层治理提供基础保障。学者李键曾指出:村民自治背景下“建立健全农村监督体系需要党支部唱主角”，1通过建立健全党组织领导下的村务监督机制，进一步规范村务公开的内容、权限和程序，确保村务公开的合规、透明，把党组织和党员干部置于农民群众的监督之下，促进了党内民主的发展，切实维护村民集体利益，维护广大村民利益，有利于提升党组织在群众中的威信力。（四）村民自治监督制度的形式及存在问题以村委会为主体的村民自治组织是实施自治的平台与载体，村干部在对本村公共事务进行管理的过程中，滥用村民委托给他们的部分自治权力，谋取私利的不正当行为时有发生，使得民主监督成为村民自治中的焦点。村委会履行职能的过程中，主要接受两方的监督：一是村级监督，我国乡村振兴促进法第四十二条明确规定“村民委员会、农村集体经济组织应当接受村民监督。”另外，村务监督委员会和农村党组织也有监督的权能。二是来自乡镇基层政府的监督，村民委员会组织法规定，“乡镇人民政府可以责令改正村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为”。尽管我国法律对村民监督制度进行了规定，受制于我国农村具体情况的复杂性与多变性,村民监督制度仍存在相应困境。二、村民监督存在困境（一）村民监督过程流于形式农村精英政治在发挥有益性功能的同时，也出现不可避免的局限。我国赋予村民权利，监督村委会的工作。村民对村干部的监督一方面体现在民主选举中的投票行为，此种监督，在选举过后往往流于形式。另一方面，村委成员大部分由村庄内有势力的精英担任,农村地区为熟人社会，很多村民往往害怕得罪人，导致村民不敢对其进行监督。再加上一些农村地区村务并未完全公开，村民不了解村内情况，不能排除这部分精英彼此包庇,操作权柄,损害村民的整体利益。另外，在实践中大部分村民有较为严重的“从众思想”，对民主监督的理解还停留在抽象的概念中，基本不参加村民集体活动，缺乏民主实践活动。（二）村务委员会制度没有很好落实村务监督委员会因其和村委会之间的监督关系流于形式而饱受诟病，部分村务监督委员会委员监督不力又导致这一制度形同虚设。一是成员整体素质不高，业务知识缺乏，对有关法律法规、财务管理知识和党委、政府的相关文件精神理解认识不深、不透，不能充分地行使监督权。二是角色认识不到位。村务监督委员会主任、成员对自身职责、权利和义务认识不深，对监督什么、怎么去监督没有做到心中有数，没有摆正自己的位置，工作上没有思路、没有头绪，履职情况参差不齐。三是履行职责不到位。由于村务监督委周利海，刘芳，乡村振兴背景下村民自治监督制度存在问题及完善55周利海，刘芳，乡村振兴背景下村民自治监督制度存在问题及完善员会主任、成员都是本村人，在实际履行职责的过程中怕得罪人，蹑手蹑脚，不敢监督。四是监督范围狭窄、手段单一。村务监督委员会主任、成员监督主要事项仅仅停留在村级财务监督上，监督手段也仅是在财务票据核对和公开表上认可签字，对其他村务和工程项目方面的监督尤为乏力。五是当前乡镇政府对于村务监督委员会的指导有限。（三）乡镇政府不愿意监督乡镇街道负有进行监督纠正的职责，乡镇街道的监督是对“村民自治”程序失管的重要补位。相较于法院，乡镇街道在实质性化解此类争议上具有一定资源、效率上的优势，其对辖区内基层的风俗习惯、村规民约、征收拆迁安置政策及实际情况较为了解。乡镇街道的监督可表现为对“村民自治”的程序规范性审查以及进行实打实的监督纠正，但村委会和乡镇政府不是上下级关系，乡镇政府对村民自治的监督多有推脱。正如上文案例所讲，乡镇街道对监督村民自治往往只走形式过场，在责令改正通知发出之后，就“不管不问”，怠于履行相应职责。三、村民监督产生困境的原因（一）来自村民方面的原因首先，村民的监督意愿严重不足。农村是一个“熟人社会”，村民碍于人情面子，怕得罪人，从村官的选举到村官权力的监督，都受家族关系、熟人关系的影响，村民不愿意进行监督；村民对自己手中的监督权利和义务不了解，虽然法律赋予了村民监督权，但他们不认为自己有什么权利，反而会觉得这样会得罪村委会或者是村干部，更加不愿费时、费力去监督。其次，村民自身力量弱小。村民的民主素质、文化水平不高，仅靠个体的力量无法进行监督。“原子化”的村民缺乏自组织能力，仅靠个体的力量无法与村委会抗衡。村委会掌管着本村重要利益，往往大事小