项目类型与基层公共服务成效...基于城乡社区调查的数据研究_陈家建.pdf

年第 期总第 期 年 月经济社会体制比较 .，.公共治理项目类型与基层公共服务成效 基于城乡社区调查的数据研究陈家建 巩阅瑄 内容提要：项目制的大规模开展，改变了城乡社区的公共服务供给方式，对基层治理影响巨大。文章采用分类比较研究的方式，具体考察项目制的实践类型，并分析不同种类项目的资源分配逻辑。通过对村 社区层面的实证数据搜集和量化分析发现，当前落地基层开展的项目可以分为基础型和发展型。这两大类项目在基层的分配逻辑不同，带来的公共服务成效也不同。基础型项目多支持落后县域的农村地区，而发展型项目倾向于发达区县的城镇地区。但是，各类项目在最基层的村 社区层面都存在分配精准度不高的问题，条件好的村 社区全面占优。文章的发现有助于深入理解项目对基层公共服务供给的影响，揭示项目制在财政资源分配中的成效及其需要改进的问题。关键词：项目制 基层公共服务 基础型项目 发展型项目 中图分类号：文献标识码：文章编号：（）作者简介：陈家建，南京大学社会学院教授、博士生导师。巩阅瑄，西南财经大学公共管理学院讲师。基层公共服务与财政资源的配置密切相关。当前的公共财政，有很大一部分是通过项目制进行分配的（渠敬东，；焦长权，）。从 年分税制实行以来，专项转移支付（项目）的资金总量一直在增长，对地方财政影响巨大。年间，地方财政总收入中有 来自于专项资金，高峰时（年）超过，支撑了地方公共服务的供给。对于经济落后地区而言，专项转移支付对地方公共服务的重要性更为明显，争取上级项目也成为这类地区发展的关键（郑世林，；史普原，）。因此，对项目制的研究是认识基层公共服务状况的重要线索。项目资金量大且名目繁多。虽然都统称为项目，但在现实运行中，项目的类型差异很大，所提供的公共服务也非常多样（周雪光，；陈家建，）。如果不加区分，将项目笼统研究，就会造成分析粗略的问题，忽视了项目类型对公共服务的具体影响。所以，有必要将项目制进行更为细致的分析，采用类型化的研究，考察不同类型的项目在分配机制方面有什么差异、对基层公共服务有何影响。这是本研究的核心目的。一、项目制与基层公共服务：研究与问题近年来，对项目制的研究有较为明显的增长，相关的理论、案例和观点为认识项目制提供了重要的启发（周雪光，）。关于项目与基层公共服务的问题，既有研究也形成了重要的学术积累。不同的研究者从不同的角度对项目化治理进行了分析，基本的研究共识是：项目制的大规模开展系统性地改变了基层公共服务体系，影响深远（折晓叶、陈婴婴，；渠敬东，；史普原，）。对于基层社会而言，公共服务的资源来自于社会自身和政府。在社会层面，许多公共建设的资源由社会筹集产生。比如，在传统社会中，公田、族田作为公共财产就是地方公共服务的重要支撑，而士绅这样的地方精英是公共服务的资源募集者和组织者（萧公权，）。因此，社会性是传统公共服务的主要特征（费孝通，）。新中国成立后，在农村社会建立了集体制，大量的公共服务通过集体组织的方式开展（张乐天，）。比如农田水利工程在集体制时期被广泛建设，资金、人力、物资都是由农村社会筹集（陈家建，）。一直到 世纪 年代，乡镇“三提五统”的征收，依然标志着基层公共服务经费的来源主体是农村社会（曹锦清，）。在政府层面，项目制之前的财政资源分配带有很强的单位制色彩，人口、经济活动是资源分配的主要标准，也是公共服务配备的基础（李路路、李汉林，）。单位型的资源分配具有很强的固定性，不会有明显的资源供给变化，上下级间的分配关系相互锁定（魏昂德，）。项目制的大规模开展则带来了很大的变化，主要表现在三个方面：第一，基层公共服务的社会性弱化，公共资源基本是自上而下分配，国家反哺基层社会，而不是从社会汲取资源（周飞舟，）。因此，大量的研究都看到，基层的基础设施建设、社会服务建设的资源都是从中央到地方层层下拨分配，很少再有集体制时期的社会自组织供给公共服务，也不再征收“三提五统”维持基层政权运转。第二，与单位型的分配不同，项目制下的资源分配具有很强的竞争性，不是固定分配。基层需要向上级申报项目，尤其是关于优质项目的竞争相当激烈。有的基层单位项目资源叠加，优势聚集；而有的则没有项目，资源匮乏（李祖佩，）。第三，项目制带来了基层公共服务组织方式的变化。项目制下，基层干部的重要工作是如何争取项目以及如何管理项目，形成顺畅的申报验收再申报再验收的循环，不断累积公共服务资源（付伟、焦长权，）。因此，基层干部“拿项目”的能力变得非常重要。而围绕项目，也形成了各种“跑部钱进”“项目包装”等策略（李祖佩，）。大量的项目进入基层，改变了基层公共服务体系，这是既有研究的共识，但这些项目对公共服务的影响成效如何则有巨大的争议。一方面，有学者发现，财政资源匮乏地区获得了大量的项目，促进了公共服务均等化发展（叶敏、李宽，）。比如，得益于国家项目进入基层，农村地区的基础设施建设近年来得到了明显改进，道路、通信设施基本实现了“村村通”（狄金华，）。相比于传统的行政资源分配方式，项目制可以让上级部门更迅捷地实现组织任务，将财政资源分配到需求度高的基层社会，避免科层体系的层层扭曲和资源截留，实现项目进村，带动公共服务有效提升（陈家建，）。而另一方面，有的研究则认为，项目到基层并不能有效促进地方公共服务成效的提升，反而造成公共资源分配的“基尼系数”不断扩大（黄宗智等，）。经济发展条件越好的地区，越有资本去争取项目，也更容易通过验收。同时，上级部门往往也愿意将项目分配给这类地区，从而出现“基础越好，项目越多”的现象（李祖佩，）。对于项目制与基层公共服务的问题，上述两方面的观点长期存在争议。在理论、经验资料方面，两种论点都各有支撑。虽然争议有利于学术研究的深入，但也造成了认识矛盾，难以完整分析项目制与基层公共服务的关系。之所以有不同的认知观点，一个重要的原因是以往对项目制的研究较为粗略，将各种称之为“项目”的公共治理行为进行笼统分析，并没有细致地加以区分。实际上，从各种经验调研来看，项目制规模巨大，内在的差异性也非常明显。不同类型的项目，在项目目标、项目资金、分配导向、考核验收等各方面，都存在较大差异（陈家建，）。比如，有的项目偏重基础公共服务，所以主要在经济欠发达地区实施，带来公共服务的均衡；而有的项目则侧重发展提升社会质量，主要倾向于经济发达地区，则会出现优势资源聚集。因此，解决以往研究存在的争议与缺陷，一个关键线索是将项目研究细化，区分不同类型予以探讨，也才能更深入地分析项目制与基层公共服务的关系。这是以往研究的不足之处，也是本研究的创新点。公共治理陈家建 等：项目类型与基层公共服务成效“三提五统”包括村级提留费和乡镇统筹费。村提留费是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称。包括三项，即公积金、公益金和管理费。乡统筹费是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于乡村两级办学（农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。二、研究思路与研究方法项目制的类型划分方式较多，但主要的分类维度是项目开展的领域。因为不同领域的项目决定了资源分配的逻辑（史普原，）。以往的研究关注到了项目具有多样化的领域，但未作专门分类。中国基层治理调查根据试调查过程中的案例发现，将村 社区层面开展的项目分为交通设施类、农田水利类、公共设施类、文化娱乐类、社会组织类五种具体类型。而这些具体的项目领域可以抽象概括为两个基本的类型：基础型项目和发展型项目。所谓基础型项目，是指基层的硬件建设项目，包括公路、建筑物、农田水利等，这是公共服务的硬件基础层面；而发展型项目，是社会性的公共服务，包括各种文化建设、娱乐、社会生活等，主要以“软件”体系为主，涵盖部分支持性的设施。这两种类型区分明显，分配机制也大为不同，对其差异性的认识是理解项目制的基础。因此，本研究将以这两大类项目为研究对象，分析其分配机制和对基层公共服务的影响。本文采用量化研究的方法分析项目类型与基层公共服务的问题。以往的项目制研究多是案例和理论分析，虽然有助于深入认识，但资料的全面性不足容易衍生分歧。为了全面认识项目制，需要有较为科学的量化数据作为研究基础。本研究采用的是中国基层治理调查（，）年数据，笔者发起并持续参与了该数据库的建设，而且是问卷的主要设计者。该数据库以中国最基层的村 社区为调查单位，涉及地理、公共设施、政治、经济、社会、文化等多方面内容，目的是全面了解基层治理的信息。现有的社会科学数据库多是从个人和家庭层面入手搜集数据，组织层面的数据采集较少，这也制约了基层社会治理研究的深入（李骏，）。是目前社区层面搜集数据最完整的调查，样本量和变量数都最多，具有全国代表性。通过多阶段抽样，在全国选取了 个村 社区进行调研，其中包含 个农村村委会和 个城市居委会，除了新疆、西藏和港澳台地区，调查样本涵盖全国 个省级行政单位，具有人口分布代表性。年的调查包含比较系统的社会治理方面的内容，包括基层社区的项目开展。同时，该年的数据有详细的地理位置信息，能够匹配省、市、县、乡、村各层级单位，将地区特征与项目开展情况进行关联研究。本研究所调查的样本中，村 社区类型分布如表 所示。在城乡差异方面，城市社区占比略高，占，农村社区占 ，这是因为调查的村、社区样本分布是按照人口代表性抽样。在地域分布方面，东部社区占比最高，有 ，中部社区 ，西部为 ，也与人口比例基本吻合。表：城乡与地区分布社区类型数量百分比城乡分布城市 农村 地域分布东部 中部 西部 在项目类型方面，项目汇总为 ，即所有村 社区中有项目的占 。这说明国家治理通过项目制深入到了大部分的基层社会，项目是基层公共资源供给的重要渠道。而项目类型的分布较为多样化，其中，比较高的是社区文化娱乐和交通设施建设，占比超过 的村 社区开展过这两大类项目；社会保障、农田水利建设、社会组织发展的项目，其开展的比例也超过。其他类别的项目占到.，包括了卫生设施建设、养老服务、危房改造、人畜饮水等，具体内容比较多样化。总体而言，当前基层的项目开展名目较为丰富，既有硬件设施建设，也有各种社会服务，与村 社区的实际需求直接相经济社会体制比较（双月刊）年第 期 年底（数据调查时段），全国共有 万个城乡社区。参见民政部 年社会服务统计：。关。项目类型描述性统计分析如下（表）。表：项目类型分布项目类型占比文化娱乐 交通设施建设 社会保障 农田水利建设 社会组织发展 其他类项目 项目汇总 本研究的因变量是不同类型的项目开展情况。在基层治理的调研中，系统搜集了五种具体项目的开展情况（交通设施、农田水利、文化娱乐、社会保障、社会组织），这五种项目代表了当前项目制在基层社会开展的主要领域。其中，交通设施项目主要是指村 社区的道路修建；农田水利项目为农业相关的耕地、水利设施建设；文化娱乐项目包括社区文化场所建设、公共娱乐活动开展；社会保障项目主要用于特定人群的社会福利；社会组织项目以发展基层社会组织，带动社会治理为目标。其他类型的项目也通过开放式问卷进行了初步的调查。自变量方面，作为重要的公共资源分配方式，社区类型、区域、经济水平等维度都可能对项目在社区中的分配产生影响。因此，本研究所关注的因素包括：社区类型，分析城乡之间的差异；区域，考察东部、中部、西部的项目资源分配差异；省级经济发展水平，分析省级人均 与项目资源分配之间的关系；县级经济发展水平，分析县级人均 对项目分配的影响；基层经济发展水平，考察社区的家庭收入与项目的关系；社区层面经济状况，分析社区集体资产、社区集体收入对项目资源分配的影响。人均 数据来自于 年的中国统计年鉴和相应的省级、县级经济统计报告；社区类型、社区集体收入、社区集体资产为本研究的调查数据；社区家庭收入是根据与社区调查相匹配的中国家庭金融调查（）的入户数据计算产生。另外，因为本研究以探索性为主，分析不同类型项目对于基层公共服务的影响，所以不作具体的研究假设，借助描述性统计和回归分析来研判项目的分配逻辑。本研究所涉及的社区层面经济状况的相关变量描述性