我国现阶段的环境冲突问题及其合作治理机制_赵凡.pdf

122023 年 1 期湖南行政学院学报（双月刊）No.1,2023（总第139期）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTEGeneral No.138治理研究收稿日期：2022-11-10基金项目：国家社科基金项目“社会主要矛盾转变背景下基层社会冲突精细化治理研究”(项目编号：20BKS186)作者简介：赵凡，男，江苏苏州人，苏州经贸职业技术学院马克思主义学院副教授，主要研究方向：生态环境治理。我国现阶段的环境冲突问题及其合作治理机制赵凡(苏州经贸职业技术学院马克思主义学院，江苏苏州215009)摘要：不同类型的突发事件包括群体性事件及其在不同的阶段，因其特点和成因不同，对治理模式应有不同要求。合作治理因其平等化、合作化与开放化等特征，使其更适合于社会属性强的群体性冲突事件尤其如环境冲突事件。为此，须分析当前我国环境冲突的演变机理和宏观表征，然后从现代公民素质的提高、政府行政能力的提升、民主法治的有效推进以及中央相关政策的出台等方面，阐释合作治理嵌入环境冲突治理的可行性，并围绕完善责权利界定机制、构筑沟通交流机制、畅通利益表达机制和扩大公众参与机制等角度，尝试构建当前我国环境冲突合作治理模式的实现机制。关键词：合作治理；环境冲突；机制中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0012-08不同的时代需要不同的治理方式。正如盖伊彼得斯所言：“政府改革的复杂性迫使我们趋向于采取情景治疗法，即使在受到一套相当有说服力的理论引导时也是如此。”133920 世纪 70 年代以后，随着人类迈入全球化与后工业化新时代，社会的发展呈现出高度复杂性与不确定性。在此背景下，人类面临的风险与挑战越来越多，政府被置于复杂性、动态性与多样性环境中，这使得原来工业社会形塑而成的以政府为中心的治理模式，在应对这些问题时往往纰漏百出，并呈现出“政府习惯性迟滞、经济间歇性失控和社会危机频发”2等治理困境。后工业化社会时代多元化与个性化并存的社会状态，将人们的利益以及生存需要空前紧密地纠结到了一起。所以，“政府必须从根本上改变从传统中继承而来的社会治理的基本思路，必须逐渐地抛弃控制导向的思维和行动方式。”320 世纪 90 年代兴起的合作治理，为解决复杂社会下的复杂性难题提供了有效的行动方案。正如张康之所指出DOI:10.16480/43-1326/c.2023.01.01213的：“多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上必然是合作制的，只有在合作的原则下,人们之间的交往行为才不是矛盾的和冲突的”4从现实来看，后工业化社会的构成多样化、行动者多元化、需求个性化已经造就了新的社会形态，“从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式。”5一、当前我国环境冲突的演变机理环境冲突虽然具有突发特性，但作为社会冲突的一种，其形成与发展过程也具有内在的传播逻辑，其发生机理可概括为“冲突源民众环境利益受损体制内诉求阻梗民众挫折感产生刺激性语言的诱致民众寻求体制外诉求方式政府处置不当暴力冲突”。显而易见，环境冲突的演化是一个高度动态性的过程，具有动态博弈的特征，从潜在期到被感知和感受，再到显现和全面爆发期，每一个演化阶段都涉及利益相关者的选择策略博弈。“就其过程而言，环境冲突汇聚了企业、民众和政府及其相关部门复杂关联，是市场和政府同时失灵情况下受害者的集体行动。”6这一过程内蕴着从生态环境污染到社会政治稳定的复杂关联。（一）有限参与下的冲突酝酿阶段环境冲突的事前酝酿阶段具有两个表征：第一，当地群众利益受损。企业在经济利益最大化的驱使下，忽视了对周围环境和群众健康的保护，导致当地居民环境权、生存权与健康权受到极大威胁，地方政府及其相关部门在环境监管中处于主导地位,但出于自身利益考量，在环境监管方面动力不足，甚至与污染企业“同流合污”侵犯公众利益，由此形成企业和地方政府的政企合谋，加剧了环境污染。地方政府在环境监管中的不作为、乱作为现象，在一定程度上扩大了公众健康权益的变迁与损失，从而使其萌发了以非理性方式解决问题的原始动机。“在这个意义上，环境冲突首先是一种利益冲突，是不同群体在环境利益分配上的冲突。”6这时候，如果政府能采取相应的补救措施并启动危机管理机制，就有可能将潜在危机“化解”于萌芽状态。第二，正常渠道救济无效。当潜在危机继续积聚后，利益相关者便会通过一定的方式与渠道,向政府部门合理表达意愿或者提出诉求，以维护和实现自身合理的利益，这些表达可能是理性与温和型的，也可能是非理性和宣泄型的。而当寻求行政和司法救济渠道得不到重视或满足不了利益诉求时，当地群众的愤怒和不满情绪就会加剧。这个时候，一些受害人便会选择借助网络进行“造势”，希望通过集结更多的人群加入活动来扩大事件的影响力。（二）舆论抗争下的冲突显现阶段环境污染冲突事件的显现阶段是当利益相关者通过投诉、上访、起诉等体制内渠道，反映正当诉求无效或不受重视后发生从“孕育点”的潜在环境冲突到“生成点”的显性环境冲突路径转向阶段。当体制内诉求被忽视或诉求失败后，公众的愤怒情绪便开始高涨，进而公众对政府或企业的不信任感也在进一步蔓延。在这种情况下，当地群众在“安全量化”的驱使下，开始在更大群体范围内传导共同意识和情绪，以获取广泛的群体认同感，寻求以“以舆抗争”的方式迫使事件解决的动机。此时，利益相关者的目14标导向逐步从简单的利益诉求向多元复杂的动机转化。随着潜在危机的进一步聚集，当地群众确认通过合法渠道已难以保障自身的环境权益，加之可能出现的流言蜚语，从而转投非理性途径。当受到某刺激源(当事人或处置者不恰当的语言或者行为)诱导时，对抗情绪将会最终走向升级。在此阶段，在群体共同心理情绪的相互感染下，更多各怀心思的非利益相关群体纷纷加入进来，并不断出现吸纳利益趋向的个体，致使事件超出当地群众的预想，具有民众聚集性参与和大范围的失控趋势，从而对地方政府构成巨大挑战。（三）群体极化下的冲突爆发阶段冲突不会偶然发生，每一个社会冲突爆发背后都隐藏着深远的因果流程。美国社会学家尼尔斯梅尔赛的“价值叠加理论”告诉我们，群体性冲突事件生成实际上是在各种因素的综合刺激作用下从隐性到显性、从局部触发到全面爆发的“价值累加”过程。爆发阶段从连续性来看发生在事件升级之后，当环境冲突进入显性阶段，意味着对立主体之间开始有结盟与实质性动作。正如弗雷德简特所言：“在恶化的冲突中，各方集中在某个单一的立场上，把别人当作这个问题上针锋相对的对手。”7随着矛盾的不断升级，源自少数民众的失望和愤怒情绪会逐渐感染，使得事件有了“传递持续性”和“磁铁效应”。当群众情绪累积量突破“社会出发阈值”达到质变时，集体行动开始在社会舆论的推波助澜下，转变为毫无明确目标的非理性行动或是泄愤性群体性事件。而此时一旦有带头者出现，聚集群众的规模和行动手段便会随着群众负面情绪的不断累积而从柔和逐渐演变成暴力，包括围堵党政机关、破坏公共设施、警民肢体冲突等。此时的群体行为己经失去既有的社会秩序控制，呈现出暴力特征。与之相伴随的是，全面爆发阶段还体现在冲突事件在人员和地域上的扩散，同时行为客体也随之扩大，由导火索事件的相对方转向政府及其不同部门，甚至是与之毫不相干的目标。综上，我们可以看到环境冲突往往是由一系列的原生事件、次生事件、衍生事件以及耦合事件相互影响、相互叠加、相互交织而成，其演化有着强烈的路径依赖，每个阶段的发展对前一阶段具有一定的依赖性，“其过程不一定是连续的，可能是跳跃的。但是，基本上包含潜在阶段、被感知和感受阶段、显现和爆发阶段以及后续的平息或者复发阶段这四个阶段。”8二、合作治理模式嵌入环境冲突治理中可行性合作治理作为一种新的治理模式，是历史发展的必然结果，也契合了当代中国社会治理的目标与范式。在高度复杂性、高度不确定性的社会条件下，“公民社会不会自动具备“协同”这一政治心理，需要强化社会结构民主结构来推动。”9随着社会发展和进步，现代公民素质的提高、党的执政能力和政府行政能力的提升、民主法治的有效推进以及中央相关政策的出台为合作治理模式的生成提供了坚实的支撑。（一）现代公民素质的提高是合作治理的基础在现代社会中，公民素质作为社会治理的重要主体和国家现代化的关键环节，不仅提供了国家现代化的人文基础，也是社会治理现代化的重要内容。现代国民素质是一个15综合的概念，它包括了很多方面，其中主要表现为公民意识、公民能力和公民精神三个方面。公民意识是公民把国家主人的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。作为“现代社会意识重要支柱”10公民意识是构成公民素质的重要内容，它体现出公民的精神风貌。公民能力是公民影响政治决策、参与行政的实际能力。公民能力的提高有利于增加政府的合法性和政治的稳定性，也是判断一个国家民主程度的最真实和直接的标准。公民精神即公民对自身公民身份的自觉认知和责任担当，包含爱国精神、公共精神和奉献精神等。公民精神的本质是社会认同,即公民的社会责任感,它表征着人自身的发展和历史进步。随着社会的进步和现代民主政治的发展，中国公民的综合素养得到了前所未有的提升，从而为合作治理模式在中国的实施适时地提供了契机。就环境冲突而言，公民只有具备较强的公共参与意识和公共参与能力,多元主体合作共治国家治理结构才能真正形成。（二）政府行政能力的提升是合作治理的关键虽然合作治理强调不把问题解决的责任完全交给政府，但政府的引导作用不可或缺和弱化。“全球治理经验表明：治理绝非意味着政府的隐退，一个强有力的政府恰恰是保障治理有效性的基础性条件。”11这就对政府行政能力提出了新要求。政府行政能力是政府能力重要组成部分，意指政府在推动经济社会发展过程中所具有的决策能力、执行能力和服务能力。政府决策能力指的是政府在履行它的职能时所做出相关决定及政策的能力和水平。决策力是政府行政能力建设的重要内容,决定着地方治理的成败。政府执行力是政府实现既定战略目标的能力和效能。执行力是政府行政的生命力，它的强弱直接反映着政府为民服务的效果，也影响着政府自身的公共形象。政府服务能力是政府提供优质公共服务、满足社会和公众需求、为经济社会发展提供良好外部发展的能力。政府服务能力也是政府合法性基础的重要来源。就环境冲突而言，只有地方政府具备良好的制度供给能力、达成共识能力、利益调节能力以及工具运用能力，坚持用科学的思想和方法来进行执政，树立以公共性为信仰的治理理念,才能在合作治理过程发挥引导作用，为多元主体合作的“可持续化”创造良好的外部条件。（三）民主法治的有效推进是合作治理的前提民主与法治是良好的社会制度规范与政治环境的保障，以民主法治为基础的多元主体合作共治是我国社会治理实践探索的经验总结。如前所述，治理实际是“多家”合作，既包括政府间、区域间的内部合作网络,也包括政府与市场、社会间的外部合作网络。经验证明，经由协商民主的过程，既能使“各家”切实感受到公共利益的重要性，也能使公共政策最大程度地代表民意，还能更好地激发参与者治理热情与责任意识。正如何包钢所言，不能把民主仅仅理解为自由选举，它还应包括“建议、参与、协商、公民权、参与范围与真实性等”12。而法治则为合作治理各方的理性参与提供秩序，它不仅可以制约政府权力触角在治理过程中的延伸,而且可以弥补其他主体因盲目性而导致的缺陷。环境冲突的存在本身并非问题所在，真正的症结在于国家是否具有完备的法律制度体系对其予以积极地引导和规制。在快速社会转型期，切实把民主和法治贯穿于合作治理的16全过程，既能保证合作治理主体的平等地位，又能维持良好的有序参与环境。就环境冲突合作治理而言，民主法治一方面可以引导参与者理性表达诉求，切实保障民众合法利益；另一方面，参与主体在表达利益诉求时，必须在法治轨道上进行，而不能采取非理性行为。由此可见，将民主法治作为现代政府治理环境冲突的基本范式，可以为治理冲突事件构筑长效治本之策，也契合了现代国家社会治理的客观要求。（四）中央相关政策的出台为合作治理提供有效保障“以共治来解决我国政府管理中积弊早已经成为了国家共识。”13在中国特色社会治