协同应对气候变化与防治大气污染的法律研究_李蒙.pdf

LOW CARBON WORLD 2022/12协同应对气候变化与防治大气污染的法律研究李蒙（威宁县生态环境监测站，贵州 毕节 553100）【摘要】从气候变化应对和大气污染防治角度分析法治建设现状，对我国尚未针对气候变化出台完善法律法规和监管制度的问题展开分析，提出实现气候变化和大气污染协同治理的思路。通过完善协同应对气候变化与防治大气污染的立法体系和司法体系，推动相关法律法规的建设与发展，对今后规范治理温室气体具有重要参考价值。【关键词】气候变化；大气污染；协同治理；法律体系建设【中图分类号】D912.6【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2022）12-0193-030引言在减污降碳被纳入国家战略的背景下，仅仅依托政策性文件难以实现社会有效治理。根据美国萨宾中心气候变化诉讼数据库统计结果可知，截至 2020 年末，全球共发生 2 021 起气候变化诉讼案件，美国占70%以上，共计 1 579 起，其他国家和地区共 442 起。在我国的诉讼实践中，尚未出现成功审结的气候变化诉讼案。分析大气污染和气候变化的关系，可知二者拥有相同污染源，因此可通过法律武器实现协同治理。大气污染物为温室气体主要来源如图 1 所示。1协同应对气候变化与防治大气污染的法治现状1.1立法情况自 1992 年达成联合国气候变化框架公约 以来，各国在反复博弈中建立气候变化国际治理秩序。例如，美国在 清洁空气法 中将温室气体定义为“大气污染物”，在相同法律框架下实现气候变化和大气污染统筹治理1。欧盟在 污染防治综合指令 中，明确提出像规制传统大气污染物排放一样控制温室气体，并从 2000 年开始建设碳排放权交易市场和提出制度指令。2015 年，各国为在全球气候治理秩序中谋求一席之地，签订了 巴黎协议，各国自主承担减排责任和贡献方案。我国 2016 年加入 巴黎协议，在承担相应国际义务的同时，发布 “十三五”控制温室气体排放工作方案，强调实现碳排放和大气污染物协同控制。与此同时，对 大气污染防治法 进行了修订，增设大气污染物和温室气体实施协同控制的条款2。但就目前来看，我国在大气污染防治方面尽管形成了相对健全的法律体系，如图 2 所示，但尚未制定应对气候变化的法律，只能根据国家中长期规划制定阶段性大气污染防法目标，司法部门难以依托具体法规加强温室气体排放监管。尽管我国将温室气体纳入大气污染防治范围，但未清楚界定法律属性，存在立法定性不清的问题，所规定的协同控制也难以落实到社会生活相关领域。1.2司法现状从气候变化和大气污染执法监管层面来看，以美国为首的部分发达国家及地区由于出台了协同监管法规，气候变化诉讼案件数量逐渐增长，甚至出现了国际气候变化诉讼案件，例如，以图瓦卢、马尔代夫等国家及地区为原告的诉讼案，依靠地区间和国际协定条约，通过国际法庭提起损害赔偿诉讼。但由于国际法庭在气候变化司法中缺少受理相关案件的权力，因此难以发挥作用，最终多数诉讼被驳回。图2大气污染防治法律体系宪法环境保护法大气污染防治法国务院行政法规部门规章、制度地方法规、规章国际环境保护公约大气污染防治规划大气环保标准体系图1大气污染物为温室气体主要来源地貌地壳中碳元素减少地质大量使用矿物燃料滥伐森林植被气温升高气候变暖极冰融化海水膨胀海平面上升淹没沿海低地大气水大气中增多CO2综合论述193DOI:10.16844/10-1007/tk.2022.12.059LOW CARBON WORLD 2022/12在我国，与气候变化有关的诉讼分为对行政机关不作为和对私人的诉讼，将未能有效管控温室气体引发的气候变化作为理由，原告要求被告承担损害赔偿等责任，主张温室气体具有公害性，属于侵权诉讼，向法院申请行政管制或相关立法。国内尚未出台针对气候变化的诉讼制度，仅由中央和地方政府分别出台相关法律法规，但多数为对政府追责的机制，难以取得实效。国内大气污染民事公益诉讼案数量更多，但需核实符合诉讼条件才能立案，如图 3 所示。由于立案流程相对复杂，这类诉讼多由社会组织提起，获得了法院支持，通过诉前程序、和解和判决方法解决，驳回案件的原因主要是企业和公民等原告不符合起诉资格。2021 年最高法院印发 环境资源案件类型与统计规范（试行），将气候变化应对案列为专门类型，但在缺少判定标准、归责单位的情况下，无法与大气污染防治规范等同3。因此就目前来看，大气污染诉讼多适用于事后救济诉讼制度，但气候变化诉讼多为事前预防性，在缺少协同监管法律支持的情况下，难以完成相互转化，给司法实践活动的开展带来了困难。图4大气污染防治的立法程序国家全国人民代表大会行使国家立法权；实行全国范围内的监督、审查生态环境部起草大气污染防治法案；制定相关部门的法律法规省级省级人民代表大会制定和颁布地方大气污染防治法律法规；实行全省范围的监督、审查省级生态环境厅拟定和监督实施大气污染防治法律法规和省级标准市级市级人民代表大会特殊经济区域城市、省级人民政府和自治区人民政府所在城市和经国务院批准的较大城市可以制定当地大气污染防治法律法规；实行全市范围的监督、审查市级生态环境局贯彻执行大气污染防治法律法规和标准，大城市可以起草城市大气环境保护法律法规县级县级人民代表大会确保遵守和执行大气污染防治法律法规县级生态环境分局执行国家、省级、市级大气污染防治法律法规2协同应对气候变化与防治大气污染的法律建设2.1立法体系建设在协同应对气候变化与防治大气污染的法治工作中，立法作为基石，直接关系到法治活动能否顺利开展。为此，需尽快建立成熟的协同治理法律体系，借鉴大气污染防治立法程序，见图 4，将气候变化应对内容纳入现有法治系统中，逐步确定温室气体法律属性，发挥气候变化应对法律在环境保护方面的统领作用，关联相关执法单位，促使执法单位回应相关问题。基于我国立法现状，首先，需加快推进政治决策法律化进程，对大气污染物和温室气体关系进行梳理，补充基础性规则，将温室气体列入污染物范畴，与其他大气污染物并列表达，保证法律统一性。结合欧美发达国家的经验，利用污染物核心概念对温室气体进行法律定性，明确温室气体在大气中达到一定数量程度将引起气候变暖，将其视为大气污染物4。在此基础上，可以比照大气污染物设立排放标准，实现二者协同监管。在 大气污染防治法 的总则中，应围绕协同控制目标，制定配套办法，增设监管条款，如指标分配与交易、协同治理目标责任考核等规范。在法律支持下，可以采用“明令-控制”等手段直接控制温室气体排放，也能利用市场调控手段实现间接控制。其次，应完善我国 环境保护法，以应对气候变化为目标加强立法，在总则、分则中增设有关条款，并修改关联条款，促使社会各界参与法律法规修订活动，建立完整法律框架，形成权威立法环境。将协同治理理念融入 煤炭法 森林法 等相关法规中，从法律交叉区加强补位，能够为各行各业开展温室气体治理活动提供全面法律支撑5。通过逐步完善相关法律法规，制定碳排放总量控制制度、碳排放核查制度等相关制度，制定以二氧化碳为主的排放标准和能效控制标准。国家可以通过财税政策措施激励企业使用环保设备或绿色产品，确保达到温室气体图3民事公益诉讼立案流程发现线索调查核实是否符合公益诉讼条件否程序终结是诉前程序提出诉前检察建议行政机关是否履职否提出行政公益诉讼是程序终结提起民事公益诉讼可以支持起诉是否民事主体是否起诉发出公告综合论述194LOW CARBON WORLD 2022/12排放要求。在统管和分管相结合的基础上，使地方各级部门在各自领域开展分工协作，配合生态环境部门加强大气污染和气候变化防治，在发展经济的同时维持生态平衡。在法制总布局中纳入协同应对气候变化方案，形成职能全面且能相互协调的管制体系，由气候变化主管部门统一监管，可以为司法活动高效开展提供保障。最后，应出台大气污染与气候变化协同治理条例，从立法高度明确二者协同治理关系。通过总结协同治理经验，对经过检验的成熟规则进行提炼，并运用法律理论进行补充、确认，能够赋予气候变化治理工作明确法律地位，强化执法机构监管责任，为社会主体提供行动指引。形成独立且并存的法律，构建完整的气候变化立法框架，可以在应对全球气候变化问题时提出完善的国际合作法律，帮助国家在与各国及地区博弈中取得成果。2.2司法体系建设从司法实践开展角度推动法律建设，建立大气污染和气候变化协同治理的执法体系和司法保障体系，充分体现法律实操性价值，为取得气候变化治理成效提供制度保障。在执法体系建设方面，借鉴发达国家经验，采用带有强制性管理手段的同时，可以从资源配置优化角度进行市场规制，通过提供软性导向达成协同治理目标。在建立强制性管理机制时，应明确政府协同减排责任，确保可以对大气污染物和温室气体进行协同监管，有效扩大环保监督范围。从排放监管、评价等角度建立执法体系，明确各级政府和相关部门责任，将气候变化协同治理工作纳入地方党政干部绩效考核制度中，并建立科学的环境绩效审计制度。在污染物总量控制上，从协同治理气候变化的角度设置减排任务，总结温室气体总量控制经验，能够设立相应的指标和制度，加强政府和企业绩效评价，为开展执法活动提供科学依据。采取导向型工具的过程中，应将碳排放许可制度当成是执法基础，明确提出碳排放和市场交易规范，使各市场主体按照制度完成碳排放权交易，并由相关部门加强碳排放配额等事项管理。通过出台税收减免等激励措施，能够促进煤炭压减等交易开展，提高市场资源配置效率，取得理想碳排放控制成效。在司法保证体系建设方面，将诉讼当成是协同治理大气污染和应对气候变化的最后一道防线，需加强多样化条款运用，推动气候变化诉讼的发展。从协同治理角度展开分析，首先，可以利用大气污染公益诉讼渠道开展气候变化诉讼，对照温室气体排放标准加强碳排放交易核算的同时，明确司法机关的行政裁量权，以免相关机构出现不作为问题。其次，应设立协同的行政公益诉讼途径，通过避开损害、因果关系认定等内容，提高诉讼胜诉率。通过拓宽诉讼渠道，可以督促行政机构履行气候变化防治职责，促进温室气体减排。再次，需扩大起诉资格和受案范围，结合大气污染排放地和受害地间无明显地理位置联系的特性，使用相对宽泛的资格认定范围，根据原告和被告的法律利害关系、权利义务等给予原告特别保护权益，从而使司法活动产生对抽象行为的监管作用。最后，为弥补我国立法缺漏，解决司法治理“无力”的问题，可建立预防性救济体系。因为温室气体排放引发的环境问题往往无法恢复，且造成的危害具有潜伏周期长等特点，所以，需遵循风险预防原则设立“重大风险”判断标准，当环境公共利益受到不可逆损害时，能够通过诉讼途径获得权利救济，充分发挥司法体系在预防大气污染和气候变化方面的作用。3结语在大气污染防治方面，我国在立法和司法实践中取得了一定进展，但在气候变化应对方面与欧美发达国家仍存在一定距离。在气候变化和大气污染拥有相同污染源的背景下，通过完善立法和司法体系，能够实现二者协同治理，为解决气候变化应对难题提供有效解决方案，充分体现法律在现代化国家治理中的重要作用。参考文献1 郑少华，张翰林.论双碳目标的法治进路：以气候变化诉讼为视角J.江苏大学学报（社会科学版），2022，24（4）：66-79.2 高景芳，邸卫佳，张祖增.大气污染与气候变化协同治理的法治构造J.沈阳师范大学学报（社会科学版），2022，46（3）：71-77.3 李庆.我国协同应对气候变化与防治大气污染的法律探析J.秦智，2022（1）：38-40.4 刘晶.温室气体减排的法律路径：温室气体和大气污染物协同控制：评 大气污染防治法 第 2 条第 2 款J.新疆大学学报（哲学 人文社会科学版），2019，47（6）：48-56.5 赵悦.气候变化诉讼在中国的路径探究：基于 41 个大气污染公益诉讼案件的实证分析J.山东大学学报（哲学社会科学版），2019（6）：26-35.作者简介：李蒙（1992），男，汉族，贵州威宁人，本科，工程师，主要从事大气污染防治和应对气候变化工作。综合论述195