新发展阶段我国驻村第一书记制度完善路径探析_龚松柏.pdf

2023 年 2 月Feb.2023重庆工商大学学报(社会科学版)Journal of Chongqing Technology and Business University(Social Science Edition)第 40 卷第 1 期Vol.40No.1doi:10.3969/jissn.1672-0598.2023.01.012*收稿日期:2022-03-05基金项目:国家社科基金一般规划项目(18BSH023)“新时代社会组织融入社会治理结构与运行机制研究”作者简介:龚松柏(1973)，湖南新化人;西南财经大学马克思主义学院副教授，马克思主义中国化研究所所长，主要从事新时代乡村振兴问题研究。陈昱充(1997)，西南财经大学马克思主义学院马克思主义中国化专业硕士研究生，主要从事新时代乡村振兴问题研究。本文引用格式:龚松柏，陈昱充新发展阶段我国驻村第一书记制度完善路径探析J 重庆工商大学学报(社会科学版)，2023，40(1):144151新发展阶段我国驻村第一书记制度完善路径探析*龚松柏，陈昱充(西南财经大学 马克思主义学院，成都611130)摘要:驻村第一书记制度是中国共产党在驻村干部制度的基础上，逐步建立并不断完善的一项制度，这一制度在脱贫攻坚中起到极为重要的作用。在新发展阶段，这一制度仍将继续存在，但由于工作任务的变化，这一制度也必须进行必要的完善和发展。通过对驻村第一书记的选拔机制、工作机制和考核机制进行全面的分析，指出这一制度在新发展阶段应对新任务上的主要不足，并提出了完善这一制度的基本路径。关键词:新发展阶段;驻村第一书记;选拔机制;工作机制;考核机制中图分类号:D4226;D2623文献标志码:A文章编号:1672-0598(2023)01-0144-08驻村第一书记制度是中国共产党在驻村干部制度的基础上，经过改革开放以来长期的探索与试验，逐步形成的一项重要制度。在脱贫攻坚工作中，为了充分发挥驻村干部的作用，中共中央正式决定将驻村第一书记制度化，2015 年，中共中央印发了关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知(以下简称通知)，根据这一文件，党中央向所有贫困村都选派驻村第一书记来开展扶贫工作、解决农村中的重点难点问题，确保脱贫攻坚目标的如期完成。在新发展阶段，我党农村工作的重心正式转向了乡村振兴，但这并不表明驻村第一书记制度的结束，相反，中共中央明确表示，这支队伍将继续留在农村。2021 年 5 月 11 日，中共中央办公厅印发了关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见(以下简称意见)，与 2015 年的通知 相比，第一书记在工作职责方面有了新的要求，这说明第一书记这支队伍在新发展阶段将发挥新的作用，相应地，这一制度本身也要进行适当地调整和完善。441第 1 期龚松柏，陈昱充:新发展阶段我国驻村第一书记制度完善路径探析一、驻村第一书记在脱贫攻坚工作中的制度运行机制及实践成效驻村第一书记制度总的来讲是一种嵌入式的乡村基层治理制度，是将上级组织力量直接嵌入乡村基层社会，发挥上级党组织的政治优势与资源优势，改善乡村的基层治理。这一制度有其自身的运行逻辑，在实践中，对于提升党组织软弱涣散村的组织能力、带领贫困村摆脱贫困、提高村民生活质量，起到了至关重要的作用。(一)制度运行:理论逻辑与运行机制嵌入是两事物衔接之意，卡尔波兰尼在 大转型:我们时代的政治与经济起源 中用以形容社会与经济之间相互作用的关系，美国斯坦福大学教授马克格兰诺维特将其引用并延伸到社会学领域之中。国内关于嵌入的研究也颇为丰硕，涉及自然与社会科学多个领域。在有关乡村治理的研究中，主要用于描述国家权力与乡村社会的互动关系。如贺雪峰和仝志辉提出:“村庄秩序的生成具有二元性，一是村庄内生，二是行政嵌入”1。中国的迅速城市化和工业化为城市带来了强大的人口虹吸效益，使乡村优质人力资源外流，由此导致村庄内部无法产生优秀领导力，需要自上而下的外部力量嵌入，干预和引导村内经济政治文化等各个方面的建设。对此，我国许多学者有过深入的研究，在相关研究中，最具代表性的是著名乡村研究学者徐勇提出的政党下乡理论。他认为，执政党的权力、组织、人事等要素在全国范围内向乡村社会不断延伸和渗透之后，能将高度分散的社会迅速整合为高度组织化的政治社会2。政党下乡能够发挥党领导的政治优势，此外还能带来政策、资源、教育、文艺下乡，从而实现制度、经济、文化、社会生活的多重整合3。故而，中国共产党非常重视政党下乡，并不断探索政党下乡的有效形式，驻村第一书记制度正是在这种探索中产生的一个重要制度成果。通过这一制度，国家政权、政党力量有效嵌入了乡村治理，这些力量在发挥政治引领、推动贫困治理、发展农村经济、密切党群关系等方面起到了重要作用。作为中国共产党农村工作制度探索的一个重要制度成果，驻村第一书记制度能够发挥如此重要的作用，离不开一套规范的、有效的运行机制。首先，在选派环节，通过严格的程序选拔德才兼备的人选。国家对于驻村第一书记的选派人选有明确的要求，要求下派担任第一书记的人选必须是政治素质过硬、身体素质良好、服务意愿强烈的优秀党员干部，其中主要是各个机关的年轻干部、后备干部以及国有企事业单位的优秀人员。选派的基本程序是先由各省委组织部牵头下发文件通知，县(区、市)党委组织部对各级机关、企事业单位进行部署，各有关单位按照全省名额分配情况，通过自愿申请与组织推荐结合的方式，选出人选，同级党委组织部审核后正式派出。下派年限为 13 年不等，对党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村、赣闽粤革命老区、边疆与民族地区以及灾后重建地区进行全脱产驻村帮扶，各派出单位直接与第一书记所驻村对接，且对该村负责。其次，在履职环节，主要采取直接参与形式与资源搭建形式参与村庄建设。直接参与形式，是指第一书记通过直接参与党务工作，帮助基层党组织分担村中“三会一课”、民主评议党员、党费收缴和支部主题党日等基本制度性工作，严格监督日常党组织工作的落实，履行建强村党组织职责，同时直接入户走访贫困户，了解贫困户实际情况，结合国家扶贫政策，身体力行一对一帮扶，履行为民办事服务职责。另一种方式为资源搭建，是指第一书记对资源的整合带动，第一书记作为企业事业单位干部，有一定的社会地位，往往拥有比村支两委成员更丰富的社会资源，可以作为中间人，联系企业或单位捐款捐物、销售农产品或是来村投资，履行扶贫职责。无论是直接参与形式还是资源搭建形式，都是非常行之有效的形式。541重庆工商大学学报(社会科学版)第 40 卷最后，在考核环节，以“两个结合”全面考评其任职表现。即对驻村第一书记工作考核中，要做到派出单位的考察与所在单位的意见相结合、将履职期间的年度考核与任职到期的期满考核相结合。驻村第一书记任职期限一般为 13 年，在任职期间与期满之后，都会对其进行考核。考核主要由派出单位同县(市、区、旗)党委组织部进行，考核结果作为评选先进和提拔任用、晋升职级的重要依据。这样的考核方式也有利于促进第一书记认真履职，帮助贫困村庄短期内迅速改变面貌。(二)实践成效:基层党建与驻村帮扶在脱贫攻坚工作中，驻村第一书记发挥了重要的作用，这种作用主要体现在基层党建和驻村帮扶两个方面。首先是基层党建方面，驻村第一书记发挥了建强乡村基层党组织、改变部分乡村基层党组织软弱涣散状况的重大作用，是基层党建的“组织员”。第一书记作为机关干部，一般都有较高的学识，作为上级选派干部，对党建工作有较高的积极性，能够调动每一位党员的干事动力，在思想政治引领上、激发党员创新活力上可以发挥主导作用。在加强基层党组织队伍建设上，第一书记作为下派干部不会受到村内各种社会关系的牵绊，可以将基层党员紧密联系起来形成具有统一意志、统一纪律、统一行动的整体，建设成坚强的战斗堡垒，树立党组织的威信和党员队伍的良好形象。其次是在驻村帮扶方面，驻村第一书记发挥了为民服务、精准帮扶的重要作用，是精准扶贫的“领航员”。驻村第一书记通过驻村详细了解掌握建档立卡家庭的致贫原因、家应经济收入、家庭人员组成，帮助贫困家庭解决燃眉之急，在此基础上，加强与上级政府扶贫办、民政、经管站等部门交流对接，全面掌握农民比较关心的扶贫政策，指导开展贫困人口精准识别、精准帮扶工作，并搭建就业与创业的平台，协助各项专项扶贫政策措施落实到村到户。可以说，在脱贫攻坚中，驻村第一书记是上下级组织的重要连接点，既帮助贫困村民准确地理解政府的扶贫政策，使贫困村民根据国家政策结合自身情况采取行动;又将农村的真实情况准确地反映给上级政府，使国家在制定脱贫政策上更加精准。同时，驻村第一书记还是内外的重要连接点，第一书记作为上级政府机关或企事业单位的优秀干部，往往拥有较多的社会资源，在准确掌握各村内部的人力以及自然资源状况的基础上，充分利用自己的社会资源，引入各种社会力量参与扶贫，增加贫困乡村的就业和增收渠道。例如，引进公司来村发展，解决村内留守妇女的就业问题;利用互联网直播带货，挖掘贫困地区特色产品，解决滞销农产品，提高农民收入。另外，驻村第一书记往往还是移风易俗的推进者。很多乡村的贫困，除了自然地理条件和人口素质之外，还有一个重要的原因就是一些陈规陋习，改变这些陈规陋习往往是其脱贫的一个重要条件，本地的村支两委受制于本地的各种社会关系，在这方面往往很难有所作为，而驻村第一书记由于其较高的素质，再加上没有本地各种关系的制约，往往能够成为移风易俗的重要推进者。驻村第一书记制度全面推行以来，很多贫困乡村的基层党组织建设明显加强，以往的软弱涣散现象在很大程度上得到了改变，党员干部的形象也明显提升，同时也正是由于驻村第一书记的领航作用，贫困乡村的扶贫真正做到了“六个精准”，使全国的脱贫攻坚得以如期完成。二、新发展阶段驻村第一书记工作的主要任务变化在新发展阶段，驻村第一书记依然重任在肩，但随着党在农村工作重心的变化，驻村第一书记工作的主要任务也发生了几个方面的重大变化。641第 1 期龚松柏，陈昱充:新发展阶段我国驻村第一书记制度完善路径探析(一)由参与扶贫向推进富民转变2020 年我国实现全面脱贫，2021 年 7 月 1 日，习近平总书记正式宣布中国已全面建成小康社会，由此标志着第一个百年奋斗目标实现，第二个百年的新征程正式开启，党的农村工作开始了由脱贫攻坚向乡村振兴的有效衔接。虽然 2021 年中央“一号文件”指示脱贫攻坚目标任务完成后，要设立一个 5 年的过渡期，以保证脱贫工作向乡村振兴平稳过渡，但总体来讲，党的农村工作重心已经开始转向乡村振兴，由此，驻村第一书记的工作任务也就有了第一个重要变化，这就是由重点参与扶贫向重点推进强村富民转变。在 2021 年 5 月发布的 意见 中，相关表述也有了一定的变化，将其中推动精准扶贫的表述改为了强村富民。意见 指出，驻村第一书记要重点围绕加快农业农村现代化、扎实推进共同富裕，促进农民增收致富，促进农业农村高质量发展4。(二)由链接资源向着力造血转变习近平总书记多次讲到:“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”5 所以“输血”并非长久之计，增强自身的“造血”功能才是根本。不过，不可否认，脱贫攻坚工作中，通过链接资源“输血”往往是很多贫困村驻村第一书记的主要工作内容，这一形式在短期内也确实非常有效。但在乡村振兴时代，简单利用各种资源强力输血的方式不一定有效。因为，和决胜脱贫攻坚相比，乡村振兴则更是一个长期的任务，绝不是几年时间的“决胜”就能迅速完成的，所以，工作的思路也就必须进行转变，由强力输血向着力造血转变。也就是说，驻村第一书记的工作重心，应该转向着力提升乡村内生发展动能。真正为所驻村庄制订长期的发展规划，充分利用所驻乡村的特色资源，为其探寻持续发展之路。在这一过程中，需要组织和培养本土的优秀人才，真正提升乡村自身的发展能力，使乡村最终能够摆脱对外界力量的依赖，能够完全依靠自身发展起来。(三)由移风易俗向推进乡村治理现代化转变在脱贫攻坚工作中，推进移风易俗往往是驻村第一