新《档案法》视域下档案行政相对人的权利与义务探究_胡祥科.pdf

2022 年 第 6 期HEI LONG JIANGA R C H I V E S25本期热点Hot Spot新档案法视域下档案行政相对人的权利与义务探究胡祥科彭登辉（中国长江三峡集团有限公司档案中心，武汉 430014）摘要：档案行政相对人作为档案行政主体的对立方，是档案行政法学的一个基本研究范畴。本文以新档案法为切入点，根据立法意图对档案行政相对人进行划分和界定，并审视档案行政相对人的权利与义务关系，以期对完善档案行政法律关系研究、转变档案行政执法观念、提高档案行政执法效能有所借鉴与启发。关键词：档案法；档案行政相对人；档案馆新档案法以三十多年来的档案法治实践为基础，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，对当下档案事业健康稳固发展、未来档案法制体系愈加完善具有不可估量的作用，是新时代我国档案法治建设的重大结晶。一、新档案法档案行政相对人的研究现状新档案法公布后，为准确把握新档案法修订的精神实质、充分认识新档案法修订的重要意义、有效转化新档案法的治理效能，各地各级档案部门以多种形式举办新档案法的学习宣传贯彻活动，学界专家学者纷纷对新档案法修订的背景、特点、内容、意义等发表见解和阐释，形成了相当丰富的研究成果，对新档案法的进一步推进传播和深入贯彻意义重大。档案行政相对人作为档案行政法律关系中的重要一方，与档案行政主体共同执行和实施档案法律法规，其在贯彻档案法和依法行政的过程中扮演着重要角色。然而，国内关于档案行政相对人的已有研究大都散落在档案行政执法、档案行政管理、档案依法行政、档案监督检查、依法治档等文章中，直接以档案行政相对人为研究重点的文献较少。在中国知网数据库中，笔者以主题、全文作为检索项，以“档案行政相对人”为检索词进行精确检索，检索时间为 2022 年 10 月 11 日，共得到有效参考文献9 篇。其中，嵇梅、李小刚、谢诗艺等主要辨析档案行政相对人的概念和法律地位；陈忠海、吴雁平、刘东斌、李玉华等围绕档案行政指导的方式、基本原则和法律规制展开论述；马秋影等从实证角度指出档案行政主体依法行政存在的问题。因此，可以看出，当前国内对于档案法行政相对人的研究还较为薄弱，有待进一步深入。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的变革中，档案法的有关条文修订体现出“档案治理”理念下档案行政相对人的发展变化，相关研究也应随着时代背景的转变进一步深化。二、新档案法视域下档案行政相对人的划分与界定（一）“机关、团体、企业事业单位及其他组织”是新档案法中的“首要”档案行政相对人从法律地位来讲，所有的档案行政相对人都是平等的，不存在首要和次要之分。之所以称“机关、团体、企业事业单位和其他组织”是新档案法中首要的档案行政相对人，是从新档案法的立法思想和立法重心出发。档案法不同于据此而定的相关档案管理办法、档案业务标准等规范性文件，它的功能在于宏观上为档案工作创造法治环境、为档案事业提供法治保障，从总体上要求各级单位重视和加强档案工作，而不是从微观上规范档案机构和档案工作人员的具体档案行为。在新档案法的规制下，将“机关、团体、企业事业单位及其他组织”视为首要档案行政相对人，与当前我国档案事业和档案工作发展的实际状况相符合，也有利于更好地贯彻落实新档案法的各项规定，提升新档案法的治理效能。第一，从调整范围上看，按照对档案法的传统理解，档案部门、档案机构、档案工作者被认为是档案法的主要学习者、贯彻者和实施者，造成这种认识上的误区是因为对档案法的行政法律功能认识不清，以及修订前的档案法（以下简称 2016版档案法）的调整对象和调整范围偏向于档案馆档案的管理与开放工作。事实上，档案法不是用来指导具体的档案业务工作，而是为档案工作创造法治环境、为档案事业提供法治保障的，是要求形成对党和国家具有重要和永久保存价值档案的单位要重2022 年 第 6 期黑龙江档案26本期热点Hot Spot视和加强档案工作的，至于规范档案机构和档案工作人员的档案行为，则应当是依据档案法制定的相关档案管理办法、档案业务标准等规范性文件的功能。因此，新档案法增加了较多关于机关、团体、企业事业单位及其他组织档案形成和管理的规定。如新档案法第十三条第一款列出对国家和社会具有保存价值的应当纳入归档范围的材料类型，首次将对机关、团体和国有企业事业单位的档案形成归档要求上升到法律层面，并在第二款对非国有企业和社会服务机构等单位的文件材料做出保存和归档规定。第二，从调整对象上看，新档案法对档案收集、整理、开发、利用、移交等行为进行规范时，主要采用“可以”“应当”“不得”“禁止”“严谨”等规制性和授权性词语，对应主语有“机关、团体、企业事业单位及其他组织”“档案工作人员”“档案馆”“非国有企业”“社会服务机构”“博物馆、图书馆、纪念馆”“档案所有者”“各级人民政府”等。其中，机关、团体、企业事业单位及其他组织在所有档案行政相对人中出现频数最高，共计 84 次（详见表 1），较 2016 版档案法多出 52 次。这说明新档案法对机关、团体、企业事业单位及其他组织档案行为的规范要远远多于其他档案行政相对人。表 1：新档案法档案行政相对人出现频次统计表档案行政相对人档案馆档案工作人员档案所有者非国有企业社会服务机构各级人民政府出现频次4063332（二）档案馆是新档案法中的“特殊”档案行政相对人作为档案行政相对人的“档案馆”应当是具有独立法人资格，能够以自己的名义从事相关活动并为其行为承担法律责任的主体，也就是说本文所指的作为档案行政相对人的“档案馆”并不包括企事业单位和其他组织内部设立的档案馆。之所以将“档案馆”视为特殊档案行政相对人，是因为档案馆作为保存对国家和社会具有重要价值的档案以及有关资料的主要基地，其法律地位和具体功用与机关、团体、企业事业单位及其他组织存在较大区别。在功用上，新档案法对档案馆和机关、团体、企业事业单位及其他组织的规制是基于各自在档案生命周期中所起的作用和功能。档案馆作为保存对国家和社会具有重要价值档案的永久基地，应当为国家保存好档案，确保档案安全，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥好其记录历史、传承文化、建构记忆的作用；而机关、团体、企业事业单位和其他组织作为档案形成单位则应当加强对档案工作重要性的认识，将原始记录收集全、管理好、利用好，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥调控市场运转、促进经济发展、服务人民群众的功能，这与档案馆的功用是存在根本性区别的。在法律地位上，新档案法不仅调整了机关、团体、企业事业单位及其他组织在其规制对象中的位置，而且对档案馆档案工作的规范也做了全面的补充和完善，更加突出了档案馆作为档案行政相对人的特殊定位。2016 版档案法中只有第十三条规定将“各级各类档案馆”和“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构”连接在一起使用，但在新档案法中，“档案馆”和“机关、团体、企业事业单位及其他组织”一起出现了 7 次，其中还包含 1 处特殊情况。新档案法第十九条“档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化。”中将档案馆与档案机构连接在一起。根据 2009 年全国人大立法技术规范的条款阐释，“和”与“以及”表示的法律含义不同，“和”连接的并列句子成分，其前后成分无主次之分，互换位置后语义不变，但在法律表述中应当根据句子成分的重要性、逻辑关系或者用语习惯排序；而“以及”连接的并列句子成分，其前后成分有主次之分，前者为主，后者为次，前后位置不宜互换。因为“档案馆”是一个独立主体，而“机关、团体、企业事业单位和其他组织”在档案法中又经常一起出现，所以将二者用“和”连接起来的时候，“档案馆”在前，“机关、团体、企业事业单位和其他组织”在后，这很大程度上是根据用语习惯排列的；而用“以及”将“档案馆”和“档案机构”连接在一起时，由于档案馆具有独立法人地位而档案机构属于内部单位不具有独立性。因此，“档案馆”在前为主，“档案机构”在后为次，体现出档案馆在新档案法中作为档案行政相对人的特殊地位。三、新档案法对档案行政相对人权利与义务的修正与确认（一）档案行政相对人权利与义务平衡的必要性在传统行政法的观念中，行政相对人与行政主体在行政法律关系中的角色定位是管理者与被管理者的关系，此时行政相对人的权利与义务处于不平衡的状态。在实际情况中，要么是行政相对人的权利缺失，要么就是行政主体的义务缺失。2016 版档案法第三条“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”只规定了档案行政相对人保护档案的义务，而对于该义务所对应的权利既没有在此法条中明示，也没有在其他法条中进行规定，与之配套的中华2022 年 第 6 期HEI LONG JIANGA R C H I V E S27本期热点Hot Spot人民共和国档案法实施办法也未对此规定做补充说明，这是行政相对人权利缺失的典型案例。法律条文只规定义务而不明示权利的做法将直接影响立法目的的正当性，不仅存在明显的立法缺陷，甚至违背了“法律面前人人平等”的重要法治原则。在法律条款中明示档案行政相对人的权利从立法上有利于完善档案法律制度建设，从执法、司法、用法上有助于提升档案行政相对人的法律思维能力和行为能力，维护档案行政相对人的司法救济，这也是法治和法理的必然要求。（二）新档案法对档案行政相对人权利的确认新档案法修正了档案行政相对人权利缺失的弊端，档案行政相对人的地位和角色都发生了较大改变，这从新档案法在档案行政主体的义务规定中确认赋予档案行政相对人的权利和新档案法规定档案行政主体的职责中便可管窥一二。如新档案法第五条在规定“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民”等档案行政相对人都有保护档案义务的基础上，增加了“享有依法利用档案的权利”的规定，此法条将保护档案的义务和利用档案的权利放在同等重要的位置，明确了档案行政相对人义务的对应性权利，体现了档案行政相对人权利与义务一致性的原则。第十一条第二款“档案工作人员应当忠于职守，遵纪守法，具备相应的专业知识与技能，其中档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称。”虽然没有明确提及档案工作人员的权利和义务，但“也体现了权利与义务的对等原则，即要求档案工作人员具备特定素质的同时，也给予其基本待遇。”第四十六条第一款规定“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报”，该法条赋予了档案行政相对人对档案违法事件的检举权；第二款“接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。”规定了档案主管部门有义务对档案行政相对人举报的档案违法行为进行处理。此法条的两个条款前呼后应，大大提高了档案行政相对人的法律地位和价值定位，明确了其功能权利和法律地位。同时，档案行政相对人检举权的实现有赖于档案主管部门依法处理违法案件的义务履行，体现了档案行政相对人权利与档案行政主体义务的对应性原则，这是新档案法修订的巨大进步之处，也是依法治国、保障行为主体权利与义务的应有之举。（三）新档案法对档案行政相对人权利的强化引导和保障为保证档案行政相对人权利的实现，新档案法补充完善了档案行政主体的职责要求，引导档案行政相对人在义务履行中加强其权利实现，对档案行政主体要承担的任务和职责以新的方式做了新的规定。如新档案法第六条“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新”，第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，第十一条“国家加强档案工作人才培养和队伍建设”，第十二条“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制”，第四十一条“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域，跨部门利用。”等共计 22 处出现了“国家鼓励”“国家支持”“国家加强”“国家推动”和“国家规定”等字眼。此类法律条款明示了国家“鼓励、支持、加强、推进”的工作和“规定”的职责，虽未提及相应的档案行政主体，但在具体落实上还是大多依