乡村振兴、资源协同供给及其多重困境的化解_苏礼和.pdf

收稿日期 20220918 基金项目 2020 年度福建省高校以马克思主义为指导的哲学社会科学学科基础理论研究项目“乡村振兴资源要素的协同供给及其实现机制研究”(JSZM2020060)。作者简介 苏礼和(1985)，男，闽江学院法学院副教授。2022 年第 4 期总第 121 期北京化工大学学报(社会科学版)Journal of Beijing University of Chemical Technology(Social Sciences Edition)No.4 2022Total No121乡村振兴、资源协同供给及其多重困境的化解苏礼和(闽江学院法学院，福建福州 350121)摘要长期以来，国家资源分配的不均衡、资源优先供给城市是导致乡村衰落的重要原因之一，因此，乡村振兴战略意味着资源次序和数量的重新调整，即资源优先下乡。大量资源下乡要求资源必须协同供给，实现资源配置的帕累托最优。但协同供给面临着多重困境，包括政府间横纵向供给的零散化、碎片化，政府、市场和社会组织之间资源供给的失灵及其挤压，内外资源有效的协同效应难以生成，各资源之间未形成良好的协同效应，扶贫脱贫与乡村振兴资源供给的断裂和碎片化。要破解这些困境，对政府而言，要做到统筹协调与放权赋能的职能转变，对政府、市场和社会而言，要各司其职、实现协同共治，强化城市与乡村资源的协同及双向流动，要素之间要打破碎片化，树立资源的总体观、综合观和大局观，加强乡村振兴与扶贫脱贫资源之间的有机衔接。关键词乡村振兴;资源协同供给;城乡二元体制;乡村资源;政府职能 中图分类号 F323 文献标识码A 文章编号 16716639(2022)04002808一、问题的提出与文献回顾党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。乡村振兴战略的实施和开展，意味着坚持农业农村优先发展的基本原则得到进一步明确，也表明传统的资源供给模式开始被打破，国家和社会资源在次序上优先向乡村供给，在数量上也不断向乡村倾斜，资源优先下乡成为乡村振兴的题中之义，农村也获得了比之前更大比重的资源供给。但值得一提的是，当政府、社会、市场等各方资源纷纷流向农村之时，并不代表就能发挥资源的帕累托效应，如果无法进行相应的协调和整合，发挥合力，难免会出现无序化、碎片化、盲目重复投入等问题，因此，各方资源的协同供给、发挥资源的协同效应成为当下乡村振兴亟需重视的一个问题。近年来学术界围绕相关问题进行了大量的研究，主要集中在五个方面:一是肯定资源要素对乡村振兴的价值。资源要素“下乡”是乡村振兴的必经之途，乡村振兴离不开各种资源要素的支持，要素的合理优化配置是乡村振兴战略的关键1 2。二是认为城乡发展的不均衡是由于资源要素的不平等性造成的，是“三农”问题长期存在的根本原因。资源要素单向流向城市导致乡村资源短缺，因此，实现城乡资源要素的合理配置和双向流动，是缩小城乡差距和实现乡村振兴的根本路径3 4。三是认为城市偏向的传统发展观和乡村生产力不发达是乡村振兴的障碍。城乡二元结构、资源分配的城市偏向是制度性的因素，人为地造成城乡割裂;而乡村生产力不够发达、市场机制不健全、环境风险等造成资源要素外流，致使城市资源要素流向乡村也缺乏动力支撑5。四是实现城乡资源双向流动的路径和机制研究。学者们认为，钱、地、人是乡村振兴的主要资源要素，因此要破除资本下乡的各种障碍，进行土地822022 年第 4 期苏礼和:乡村振兴、资源协同供给及其多重困境的化解制度的改革和各项体制机制革新6;乡村振兴有赖于挖掘内在资源和获得外部资源，并加以整合利用7。五是乡村振兴协同的研究。政府单一的资源供给有一定的弊端，在乡村振兴战略的实施中，政府作为不够或者介入太多，都可能导致错位8，因此要用协同思维统筹乡村振兴行动9，国家、市场和社会三大主体缺一不可，社会组织是乡村振兴的建设性力量10。上述研究为本文提供了有益的借鉴，但仍然存在一些可优化的空间，特别是对乡村振兴资源要素的协同供给的研究还不够。事实上资源要素供给涉及政府、市场和社会等诸多主体，它们之间协同供给机制的构建对乡村振兴战略实施有着重要的影响。因此，本文将在现有的研究基础上，全面分析资源协同供给面临的诸多困境，进而提出相应的破解对策。二、理解乡村振兴:资源协同供给的视角(一)乡村衰落之谜:资源优先供给城市城乡发展不均衡是我国实现共同富裕面临的重要障碍。长期以来，我国实行的是城乡二元体制，城市与农村有着差异明显的治理体制、户籍制度和投入机制，以及迥异的社会保障和公共服务体系。计划经济年代，为了支援城市和工业的发展，国家将大量的资金、人才、政策和技术等资源向城市和工业倾斜，同时将农业积累也投向城市。改革开放以来，随着市场经济的勃兴，农村大量的劳动力、土地和资本向城市转移和集中，国家也继续将大量资源优先向城市供给，而国家对农村的资源供给相对较少，农村主要依靠自我积累来实现自我发展，这进一步拉大了城乡发展的差距。19791994 年，我国农业占国家基本建设投资 总 额 的 比 例 从 10.6%下 降 到1.7%。在医疗卫生资源方面，19902000 年，政府对农村卫生总费用投入的比例由 12.5%下降到6.6%;全国新增的卫生经费投入中只有 14%投到农村。在教育资源方面，城乡差距也很大，以 2000 年为例，农村义务教育的经费为 919.9 亿元，仅占全部教育经费的 23.9%11。诚然，城乡二元体制在特殊年代有着一定的合理性，但在新时代背景下它阻碍了城乡融合、协同发展和社会公平，也影响了社会稳定和共同富裕目标的实现。实际上，体制性障碍成为城乡关系分离和发展失衡的关键因素。城乡二元体制具有剥夺性，这种剥夺性首先表现为城市挤占了本属于农村的各种资源。国家在特定年代为了集中力量支援城市建设，把本应分配给农村的各项资源优先供给城市，这种不公平的分配体制挤占了农村发展需要的各种资源。其次，这种剥削性还表现为利用剪刀差实现工农产品不平等交换，使农村资源单向流动至城市，农村成为支援城市建设发展的保障和要素来源。从 1949 年到 20 世纪 90 年代末，我国农民为国家工业化和城市化的发展提供资金积累(即农村资金净流出)2 万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的 2/312。乡村凋敝的表象之下是土地、劳动力(人才)、资本等生产要素从乡村向城镇的单向流动，其根源为长期以来形成的城乡二元体制壁垒13。可见，这种剥削性进一步拉大了城乡差距，进一步形成了城乡之间的藩篱。(二)从城市优先到乡村优先:国家资源配置逻辑的转向与调整城乡资源供给失衡导致城乡发展的失衡，城乡资源要素的单向流动是导致城乡关系分离的重要原因。当前，乡村振兴成为国家重要战略，这就要求改变传统的资源优先供给城市的体制，集中国家和社会各个方面的资源对乡村进行倾斜，向乡村优先供给。当前，学术界多将视角集中在如何推进乡村振兴上，提出了许多宏阔性对策和可操作性的措施，但却忽略了如何优先发展的问题，即在国家各个领域都需要发展的背景下如何优先保证乡村振兴战略目标的实现。实际上，国家历来重视农村农业发展，从每年的中央一号文件即可看出中央高度重视三农问题，但地方政府出于自身利益考虑，在执行上级政策时易采取变通、共谋和目标替代的方式，因此在很长一段时间里城乡差距仍然巨大。同时，国家发展有多重目标及其相应的资源配置需求，在特定时期，其他领域发展也会优于农村农业发展成为国家发展的重心。因此，乡村振兴战略的实施和农村农业的优先发展实质体现了国家资源配置逻辑的调整，表现为在配置次序上它处在前列甚至是首要位置，在配置数量上也会优于其他领域，这在国家资源有限、给定的情况下显得尤为重要。当前，随着国家实力的不断增强，城市支持农村、工业反哺农业的时机已经成熟，这就要求国家改变长期以来偏重于城市和工业发展的政策，调整供给次序，实现从优先供给城市和工业向优先供给农村农业的转变，为乡村振兴提供源源不断的资源要素，解决农村长期以来由于各种资源供给不足所带来的发展问题，“输血”和“造血”机制并重，构建外在资源和内生动力相结合的乡村振兴体制。(三)协同供给:乡村振兴资源优先下乡问题之考量92北京化工大学学报(社会科学版)2022 年第 4 期所谓协同学，即“协调合作之学”14。协同学认为，在社会大系统中存在大量的子系统，这些子系统各自发挥着自身的功能和作用，但在一定条件下，这些子系统通过非线性的方式能产生协同现象，使系统形成有一定空间、时间或者时空的自组织结构，经过自组织有序化程度不断增加的努力，整个系统逐渐从无序走向有序状态15。基于这一理论，在乡村振兴战略实施过程中，政府、社会、企业和乡村等各子系统构成了一个完整的系统，借助系统中提供的各要素(资本、人才、技术和制度等)或子系统中非线性的相互协调和相互作用，产生出子系统或局部没有的能力和作用，使整个系统共同来为乡村振兴提供资源，发挥协同合力，使资源在供给中从无序到有序，最终使资源得到最大程度的优化配置，发挥出最大程度的经济效益和社会效益，体现了资源配置的效率性和帕累托最优。乡村振兴战略的实施意味着国家和社会大量的资源将流向乡村，资源优先下乡成为当下乡村振兴的题中之义，也成为各方的共识。当各方资源大量流入乡村之时，就应该考量如何发挥资源的协同作用，避免由于无序、盲目和重复投入，致使资源供给出现结构性问题和碎片化现象。因此，资源的合理优化配置是乡村振兴战略的关键。三、乡村振兴资源协同供给面临的多重困境(一)政府之间横纵向供给的零散化、碎片化三农问题历来是关涉国家经济社会发展的重大问题，但它在得到持续高度关注的同时也长期存在突出问题，一个很重要的原因在于资源供给的分散化、碎片化和无序化所导致的资源低效率运行。从横向看，政府部门间各自为政，缺乏统一的资源整合规划。在我国虽然有专设的乡村振兴部门，但涉农的政府部门仍然众多，他们掌握着乡村振兴的各种资源，即资源分散在代表着不同利益的各部门之间，如发改委、财政、交通运输、教育、水利、自然资源、生态环境等部门。从“经济人假设”出发，各部门有着自身的利益考量，对资金、人才、技术等的供给往往从自身利益出发，多头管理、各自为政，缺乏整合协同的动力，未能实现部门资源的有效整合，这样易造成资源的重复浪费和低效率使用，要么资源过剩、要么资源结构不足，使得资源供给出现“九龙治水”和“撒胡椒面”的现象。而乡村振兴部门作为专职负责实施乡村振兴战略的部门，却因为自身原因缺乏统一调度和整合各方资源的能力，使资源分散化和碎片化进一步加剧。从纵向来看，中央与地方、上级与下级之间的资源供给也缺乏整合协同。中央与地方、上级与下级之间拥有不同的资源，从理论上来说，各层级之间拥有的资源按等级是递减的，但自从分税制改革后，地方也拥有较多的财政收入以及随之而来的各项资源。各种资源如果无序流入乡村，那么不仅导致资源利用效率低下，而且也会让乡村应接不暇，给基层增添不必要的负担。因此对于中央与地方、上级与下级政府供给的资源需进行协同整合，使其发挥最大合力。但从目前来看，这种协同机制尚未建立起来，以财政资金为例，中央和地方关于乡村振兴资源的统筹和整合的责任机制尚不明确。同时，目前我国大多数地区也尚未提出资源统筹和整合的实施方案。(二)政府、市场和社会组织资源供给的失灵及其挤压大量研究表明，政府、市场和社会各司其职、功能互补，构建三者之间良性互动的协作关系，有助于乡村振兴的有序推进和高效落地。但在各地实践过程中，囿于各种因素，政府、市场和社会在推进和助力乡村振兴过程中出现了各种问题。1三者各自提供、缺乏协同，导致失灵政府是乡村振兴的主体，也是最重要的资源注入方，各地政府将大量的资源转向乡村，以通过政绩考核，得到上级认同。在此情况下，政府可能会大包大揽，忽视了与市场和社会的协同和互补，使资源在注入和使用中缺乏效率，出现政府失灵现象。市场是乡村振兴的重要主体，资本、技术的注入有助于增强乡村振兴的内生动力，但市场遵循的是利益逻辑和利润导向，这使得市场在进场中的短