县城城镇化：载体功能、梯度格局与建设路径_余杰.pdf

城市科学文章编号 1002 2031(2022)11 0014 10DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 221102县城城镇化:载体功能县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径梯度格局与建设路径余杰赵伟摘要 以县城为重要载体的城镇化建设，宏观层面上重构了县城在城镇体系中的功能定位，是新型城镇化战略的方向性调整，将深刻改变中国的城镇化发展图景。运用质性分析方法，以政策文件和相关文献为主要依据，在系统梳理县城定位沿革和审视其载体功能的基础上，对未来城镇化格局走向做出预测，提出大城市、县城、乡村相衔接的三级梯度格局构想。三级梯度的有效衔接，既有利于构建更合理的城镇空间结构体系，促进各类要素在“城县乡”之间高效流动、均衡配置，还有利于在大城市和乡村之间形成一个过渡性、缓冲性的社会场域和治理地带，对全面提升城镇化文明成果覆盖范围和质量具有重要价值。因此，有必要通过优化空间规划理念、普及城市生活方式、构建现代化产业网链、提升社会治理效能等方式加强县城建设，强化三级梯度格局，充分释放其促进城镇化质量提升的结构性潜能。关键词 县城;载体功能;二元结构;“城县乡”格局;建设路径中图分类号 F299 21文献标识码 A作者简介 余杰(1996)，男，江苏淮安人，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为新型城镇化与城市治理;赵伟(1994)，男，山东德州人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为城乡融合与土地资源管理。基金项目 2022 年教育部人文社会科学研究青年基金项目(22YJCZH126)“全球区域国家尺度互动下东北亚地缘环境演变及驱动机制研究”。收稿日期 2022 10 12修回日期 2022 10 29一引言县城作为县域单元的政治中心、经济中心、人口集聚中心、社会网络中心，是推进新型城镇化建设的战略支点。目前，农村户籍人口从乡村和大城市流向县城就业定居的趋势不断加强，县城居住人口已达到全国城镇常住人口的近三成1，其在城镇体系中的结构性价值愈发突出。然而，长期以来，县城在基础设施建设、非农产业发展、公共服务供给等方面仍存在明显短板，其推动城镇化高质量发展的潜能尚未被充分挖掘。随着新型城镇化战略的提出并实施，县城得到越来越多的关注，其在城镇体系中的作用也被重新认识。在城镇化实践推动下，县城功能定位逐渐清晰，“城镇化建设的重要载体”成为近年来各类文件中常见的表述方式。2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，指明县城城镇化建设的具体方向，这不仅是对为什么要发展县城、要发展什么样的县城、要怎样发展县城的一次集中寻解2，更是对未来中国城镇化发展思路的重新考量与重大调整。毋庸置疑，以县城为重要载体的城镇化建设会41总第 328 期城市问题2022 年第 11 期城市科学对未来中国城镇化发展图景产生深远影响。那么，县城的载体功能3 将如何体现?县城载体功能的凸显又将如何影响未来的城镇化格局?只有首先明确回答这两个问题，才能“有的放矢”，制定科学有效的县城城镇化发展策略。目前关于县城城镇化议题的研究主要聚焦在以下几个方面:一是县城在城镇化中地位的解读。有学者较为关注县城与乡村的联系，强调县城辐射带动乡村的作用4 6;也有学者关注县城本身，强调县城发展的意义和价值7 10;还有学者关注县城与大城市的关系，强调其与大城市在交通、产业和服务方面的联系11。二是县城城镇化的困境。学者们认为主要存在县城人口密度低12、对青壮年劳动力吸引力低13、公共服务质量低14、经济水平低6 等核心问题。三是县城城镇化的路径。学者们结合共同富裕11、“双循环”15、新发展 阶 段16 等 背 景，针 对 公 共 服 务14 、17、户籍18、产业10 、19、教育20 21 等关键领域提出了一系列对策建议。既有研究为后续研究的开展奠定了坚实基础，但仍存在不足:一方面，县城载体功能的发挥必然涉及乡村、县城本身和大城市三者，而已有解读存在单一面向的问题，缺乏系统性贯通与整合;另一方面，县城载体功能的强调和发挥必将深刻影响中国城镇化发展图景，但还少有研究从这一角度出发，探究未来中国城镇化格局的走向。长久以来，“城乡”二元几乎成为社会学、经济学、政治学等学科开展相关研究的理论预设22，“城市”和“乡村”被视作天然对立。尽管中国的“城乡”二元结构可追溯千年23，但自从实行改革开放以来，“城乡”间人员、资源流通阻碍已逐渐破除，二元结构松动迹象日益明显24。2012 年，新型城镇化战略提出，破解二元结构成为其重要目标之一25。十年来，这一战略的深入推进深刻改变了中国的城镇化面貌，“城市”和“乡村”在现实和理论层面的绝对界限已被打破，越来越多的学者意识到，“城乡”二元结构对中国城镇化格局已缺乏足够的描述力和解释力，亟需进行理论上的修正与更新14、26 27。而县城城镇化的提出，恰好为理论层面上重新认识中国城镇化格局提供了新的视角和契机。综上，本文运用质性分析方法，以政策文件和相关文献为主要依据，在梳理县城定位沿革和系统审视其载体功能的基础上，反思“城乡”二元结构对城镇化实践的解释力弱化问题，在此基础上尝试修正并提出新的城镇化格局构想，以此为背景描绘县城城镇化具体建设路径，以期为推动县城建设和新型城镇化高质量发展提供理论支撑和现实参考。二作为载体的县城:定位沿革与功能解读1 城镇化政策中县城的定位变迁改革开放后，根据国家建设和经济发展的实际需要，县城在城镇化政策中的功能定位经历了“主要发力点”到“次要发力点”再到“重要载体”的历史性变化(图 1)。图 1城镇化政策中县城的功能定位变迁51城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学(1)19782004 年:主要发力点1978 年，第三次全国城市工作会议提出“控制大城市规模，多搞小城镇”;1999 年，中央经济工作会议再次强调“发展小城镇是一个大战略”。不难看出，这一阶段“小城镇论”占据主导，而此阶段的县城是小城镇的主要代表，因而成为城镇化建设的“主要发力点”，在推动经济增长和社会进步方面发挥着不可否认的重要作用。(2)20052011 年:次要发力点2005 年，中国城镇化战略发生重要转折，“十一五”规划明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求。然而，由于大城市在资源方面的虹吸效应，这一阶段政策落实过程中，大城市事实性地成为城镇化的主要支撑，大城市不断扩张，县城却面临着短板弱项不断增多的局面，其在城镇体系中的定位逐渐从“主要发力点”转为“次要发力点”。(3)2012 年至今:重要载体2012 年，新型城镇化战略提出，标志着对中国城镇化道路新一轮思考与调整的开始。2014 年，国家新型城镇化规划(20142020)中增加了许多关于县城建设的新表述，此后诸多文件中也多次提及县城。2021 年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 中首次出现“推进以县城为重要载体的城镇化建设”这一表述，明确了县城“重要载体”的功能定位，之后又有多份文件对县城城镇化的具体建设内容进行细化(表 1)。表 1新型城镇化战略提出后相关文件中有关县城的政策表述出台时间政策要点政策来源201403“发展潜力大的中小城市和县城布局”“公共资源配置要向中小城市和县城倾斜”“把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”“普通国道基本覆盖县城”国家新型城镇化规划(20142020)201805“加快发展中小城市，完善县城综合服务功能”国家乡村振兴战略规划(20182022 年)202005提出县城城镇化补短板强弱项 17 个具体项目范畴，并在全国选取120 个县城开展试点国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知202103“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能”中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要202201“加快完善县城产业服务功能”“支持大型流通企业以县城和中心镇为重点下沉供应链”中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见202203“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务202205从把握功能定位、培育特色优势产业、完善市政基础设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护、提高县城辐射带动乡村能力、深化体制机制创新等方面指明县城城镇化建设的具体实施路径关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见2 新发展阶段县城载体功能的解读(1)承载农民共享城镇化成果的愿望一方面，县城是农民就近实现城镇化的首选载体。对于居住在乡村的农民而言，他们到大城市定居的意愿并不强烈，因为乡村和大城市之间跨度过大。这一跨度不仅体现在地理距离上，更体现在商业距离、社会距离、心理距离上。而县城作为县域范围内的首位城市和发展极核，与附近乡村形成了天然的、多方面的紧密联系，有着大城市无法比拟的距离优势，自然而然地成为农民就业定居的首选地点。乡村县城“双栖型”人口流动增加28 和近十年来全国县城人口占县域总人口比重不断提高16 的事实均佐证了以上观点。实际上，进入县城实现就近城镇化是农民在缺乏足够资源以及强大抗风险能力的情形下，综合考虑经济成本、技能匹配、家庭团聚、子代教育、社会融入等核心因素的基础上，做出的最优理性决策，既能使进城农民充分享受城镇化发展成果，也能保证他们的“体面感”和“归属感”18。另一方面，县城是辐射带动乡村的最佳抓手。从现实来看，能够选择就近城镇化的农民一般具有一定的经济基础、谋生技能和社会资本。然而，在广大农村地区，还有相当数量的农民短期内无法积攒必要的就近城镇化资本，他们仍将在乡村居住相当长一段时期。事实上，这一群体也有享受城镇化成61城市问题 2022 年第 11 期县城城镇化:载体功能、梯度格局与建设路径城市科学果的基本权利和强烈诉求。而县城作为连接两头的已城镇化区域，在大城市和乡村之间发挥着重要的资源中转作用。无论从应然还是实然层面看，县城将乡村视为核心腹地都是最佳选择。通过畅通消费品下乡渠道、集散各类公共服务、带动更多农产品进城等方式，县城将进一步辐射乡村、激活乡村，使暂居乡村的广大农民能够平等享受城镇化发展成果。(2)承载县城常住人口提升城镇化质量的需求县城人口众多、短板突出。截至 2020 年底，全国县城数量达到 1866 个，常住人口 2 5 亿，在全国城镇常住人口中占据近三成比例。然而，从目前全国县城的建设情况看，还存在市政设施、公共服务、产业培育等诸多方面的短板弱项，难以满足这一庞大群体对高质量城镇化的需求，“小马拉大车”现象十分突出。从数据来看，投资方面，2019 年全国县城人均市政公用设施固定资产投资仅占地级及以上城市城区的二分之一;消费方面，2019 年全国县城居民人均消费支出仅占地级及以上城市城区居民的三分之二。同时，在“知识改变命运”观念的引导下，县城常住人口中学生及陪读家长占据了相当比例29。但是，由于目前绝大部分县城还无法提供足够的就业岗位和令人满意的薪资水平，核心家庭中的青壮年劳动力不得不选择去大城市务工，以支撑未成年子女及陪读者的日常开销，这形成了大范围的家庭离散式分工模式，使这一部分县城常住群体在幸福感提升过程中面临着情感上的“缺口”。短板之处亦是潜力所在。如果县城能够持续夯实基础、补齐短板、发掘潜力，将会实现承载能力的显著提升，为现有常住人口提供更高质量的城镇化体验，满足他们在就业、生活、情感等多方面的需求。此外，也有部分常住人口将县城作为“跳板”，在县城学习技能、积累资本，希望通过县城走向更大的城市舞台。县城发展潜力的充分释放，也有助于提高这部分人群的“起跳点”和“起跳能力”，让他们有机会“跳”向更高级