我国碳普惠机制实践经验与发展建议_王中航.pdf

55ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023碳普惠机制是对小微企业、社区家庭和个人自愿开展的温室气体减排行动（如降低碳排放、减少资源消费等行为）进行量化，并给予精神或（和）物质激励的机制。习近平总书记在2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议上强调，要倡导绿色低碳生活，营造绿色低碳生活新时尚。中共中央、国务院印发的扩大内需战略规划纲要（20222035年）也明确提出要大力倡导绿色低碳消费，积极发展绿色低碳消费市场。随着我国产业结构的逐步优化和居民生活水平的不断提高，小微企业和社区居民生活与消费领域的碳排放也在逐渐增长。碳普惠机制作为碳减排的创新机制，一方面能够在公众绿色低碳生活领域发挥重要作用，另一方面能够依托碳交易市场机制，进一步发挥治理生态环境的作用，推动全民参与碳达峰、碳中和目标的实现1。近年来，我国多个地区积极探索碳普惠机制建设并取得一系列进展，但同时也面临着一定的挑战。基本定义生态环境部发布的大型活动碳中和实施指南（试行）规定，碳普我国碳普惠机制实践经验与发展建议文/王中航 张敏思 苏畅 张昕Practical Experience and Development Suggestions for Carbon Inclusiveness Mechanism of China摘 要 碳普惠机制作为一种创新的碳减排机制，能够带动全社会践行绿色低碳行为，推动全民参与碳达峰、碳中和目标的实现。近年来，我国一些地区探索实施了碳普惠机制，形成了各具特色的碳普惠模式。本文梳理了我国碳普惠建设实践进展，构建了碳普惠机制基本运行框架，分析了碳普惠在制度体系、方法学开发、平台建设及消纳渠道等方面的建设特点，并总结了建设经验及成效。基于碳普惠目前面临的问题与挑战，从明确定位、充分评估、加强指导、加大投入四方面提出了未来发展的建议。关键词 碳普惠；碳交易；碳减排；碳达峰；碳中和惠是指个人和企事业单位的自愿温室气体减排行为依据特定的方法学可以获得碳信用的机制。广东省碳普惠制试点工作实施方案和深圳市碳普惠管理办法将碳普惠定义为对小微企业、社区家庭和个人等的减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，并建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制。广东省碳普惠交易管理办法将碳普惠定义为运用相关商业激励、政策鼓励和交易机制，带动社会广泛参与碳减排工作，促使控制温室气体排放及增加碳汇的行为。重庆市“碳惠通”生态产品价值实现平台管理办法（试行）规定，碳普惠是指利用“碳惠通”项目自愿减排量或国家核证自愿减排量等其他国家允许的产品机制，通过社会广泛参与自愿温室气体减排行为，依据特定的方法学可以获得碳信用的制度，包含碳普惠行为的确定、碳普惠行为产生减排量的量化及获益等环节。国内有关专家学者对碳普惠定义也开展了相关研究。刘海燕等2认为碳普惠是指以识别小微企业、社区家庭和个人的绿色低碳行为为基础，通过自愿参与、行为记录、核算量化、建立激励机制等，达到引导全社会参与绿色低碳发展的目的。潘晓滨等3认为碳普惠制度是指对微观主体如小微企业、家庭、个人减少碳排放的行为进行量化核算，并通过各种形式的积分制度对上述行为赋予一定的价值，以此建立起政府主导和商户支持下的与减排量交易相结合的微观碳减排制度。刘方舟等4认为碳普惠是为市民和小微企业的节能减碳行为赋予价值而建立的激励机制，推行碳普惠制具有环境、社会和经济等多方位的效益。尽管各方给出的碳普惠定义有所不同，但碳普惠实施的前提条件和数据基础都是对低碳行为减排量的核算，核心都是减排者受益，手段都是基于市场机制的经济激励，可以说，学术界对碳普惠可作为一种公众低碳权益的实现工具已达成共识5-7。实践进展国家层面发布多项政策部署碳普惠建设我国碳普惠机制实践目前处于探索阶段。国家发展改革委等九部门于2018年联合印发的建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划观察DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.012观察56明确提出“鼓励通过碳中和、碳普惠等形式支持林业碳汇发展”；中共中央、国务院于2019年印发的粤港澳大湾区发展规划纲要规定“推广碳普惠制试点经验，推动粤港澳碳标签互认机制研究与应用示范”；生态环境部于2019年发布的大型活动碳中和实施指南（试行）提出，经省级及以上生态环境主管部门批准、备案或者认可的碳普惠项目产生的减排量可按照有关顺序要求用以抵销。2021年，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措也多次提及碳普惠，其中包括“推进碳普惠制试点建设，激励全社会参与减排行动，依托碳市场探索建立长效生态补偿机制”“多地积极探索碳普惠机制，建立商业激励、政策鼓励和核证减排交易相结合的公众低碳行为正向引导机制”。2022年，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）也提到了中国探索开展碳普惠这一创新性自愿减排机制，在激励全社会参与减排，引导带动公众践行绿色低碳生活方式等方面取得的成效。地方积极推动和落实碳普惠实践近年来，地方积极推动开展碳普惠工作。截至2022年12月，全国共有广东、北京、天津、河北、上海、江苏、山东等近20个省（市）、市以政策或规划等形式明确提出碳普惠建设，其中天津、上海、山东、广东、重庆和深圳等地区发布了相关制度文件。30多个城市尝试开发了碳普惠平台或开展碳普惠机制建设，通过建立碳账本或碳账户等，以碳积分或碳币等形式对公众的低碳行为进行量化，并采用以商户提供优惠或兑换活动为主的激励模式。同时，部分地区也在尝试建立区域性的碳普惠机制。2021年5月，上海、江苏、浙江、安徽等省（市）、市签署了长三角区域碳普惠机制联动建设工作备忘录，通过加强上海与长三角地区其他省、市的碳普惠合作，以重点城市为载体推动长三角碳普惠机制联建工作先行先试。2022年4月，北京绿色交易所等共9家碳交易平台启动了“碳普惠共同机制”，发布了碳普惠共同机制宣言，进一步探索跨区域碳普惠合作。企业主动探索和创新碳普惠实践自2016年以来，以互联网企业为主体的碳普惠实践逐渐覆盖衣、食、住、行、游等领域，同时银行业金融机构也对绿色出行、绿色生活、绿色支付、绿色政务等多个低碳场景做出了探索和尝试。例如，浙江衢州银行业金融机构通过运用金融科技手段不断创新发展碳普惠，对银行账户系统的绿色支付、绿色出行、绿色生活等绿色行为进行量化核算形成个人碳积分，通过碳积分优惠兑换商品或参与公益捐赠等带动社会公众践行低碳行为7；中国银联联合上海环境能源交易所和16家商业银行共同发布个人版银联绿色低碳主题卡，以银联交易系统中的个人绿色消费行为（如绿色出行、云缴费等）数据为基础，计算个人碳减排量并配置相应权益，构建银联绿色低碳积分体系8。运行框架当 前，碳 普 惠 实 践 覆 盖 制 度体系、涉及领域、参与主体、运行流程、激励模式等要素，这些要素共同构成碳普惠的基本运行框架（见图1）。目前，我国碳普惠涉及领域已覆盖衣、食、住、行、游等消费领域，以及能源、建筑、交通、图1 碳普惠机制基本运行框架消费能源建筑交通农业碳汇林业碳汇实施方案/意见建设指南管理办法方法学规范文件制度体系湿地碳汇激励模式涉及领域个人小微企业企业投资机构家庭政府部门科研机构公益机构参与主体兑换活动优惠活动公益活动荣誉认证信用考核碳抵销对数据进行识别、量化与核算积分发放或减排量核证与消纳运行流程获取用户低碳行为数据57ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023农业碳汇、林业碳汇、湿地碳汇及海洋碳汇等领域。参与主体除了小微企业、家庭及个人以外，还包括政府部门、企业、投资机构和公益机构等1。政府部门发布的有关实施方案、建设指南、管理办法及方法学或相关标准与规范文件等，是开展碳普惠工作的制度体系支撑。运行流程包括：首先，从碳普惠管理平台获取用户低碳行为数据；然后，依据低碳行为清单进行识别，根据方法学或有关规范文件等规定的量化机制对符合要求的低碳行为数据进行量化；最后，通过核算机制将低碳行为转化为减排量或碳积分，用以参与商户优惠兑换、公益活动或碳抵销等。建设特点因地制宜鼓励相关领域和地区开展温室气体减排尽管各地区开展碳普惠的领域有所不同，但总体均结合了各自特点，形成了各具特色的碳普惠模式。例如，广东碳普惠机制服务于低碳城市和社区建设及山区脱贫，并建立以碳排放权抵销为特色的市场化生态补偿机制；贵州单株碳汇精准扶贫项目聚焦于服务“生态脆弱”与“地区贫困”恶性循环地区，实现了生态保护与精准扶贫的双赢；成都“碳惠天府”碳普惠机制融入成都元素，重点引导餐饮、商超、旅游景区、酒店等构建绿色低碳消费场景。此外，多地根据特定的碳普惠项目和绿色低碳场景，逐渐形成以碳普惠为平台，将碳减排与碳汇发展、生态修复、生态扶贫等多因素有机融合，推动实现资源节约、碳减排、生态保护与精准扶贫等多目标共赢的模式。部分地区已建立较为完善的制度体系以政府为主导的各地方碳普惠实践在具体建设过程中，逐渐构建起碳普惠制度体系并不断发展完善。以成都为例，目前构建了“规章规范性文件技术规范”三级制度体系，推动形成绿色低碳的生产生活方式。此外，广东率先开展碳普惠试点工作并印发有关建设指导文件，相继出台了交易规则、管理办法等一系列规范性文件，并备案了三批省级方法学等技术规范，用以规范省内碳普惠项目的开发设计、碳汇计量与监测等工作。其他城市（如上海、深圳、天津等）也在积极出台有关规范性文件和技术规范，丰富的多层级碳普惠制度体系逐渐形成。开发形成覆盖多领域的核算方法在推进碳普惠实践过程中，广东、北京、四川、重庆、浙江、贵州、深圳等省（市）、市也形成了一系列将碳普惠用户低碳行为数据量化为减碳量的方法学、标准和评价规范等文件。其中，广东在出行、废衣再利用、节能热水器、分布式光伏、林业碳汇等领域印发了5个省级碳普惠方法学；成都“碳惠天府”机制减排项目第一批方法学共计8个，涵盖了能源替代、资源节约和生态保护等领域。总体来看，地方现有方法学整体结构类似，重点内容一般包括适用条件、核算边界、基准线情景、项目情景和减排量计算方法，基本以联合国气候变化框架公约下的“清洁发展机制”或国家温室气体自愿减排交易机制下的相关方法学模板为基础，通过用基准线情景碳排放量减去低碳项目情景碳排放量得到碳普惠减排量。科技助力碳普惠相关平台建设当前我国的碳普惠平台建设主要包括政府主导和企业主导两种类型9，通过自主采集和/或资源对接的方式获取数据，同时与其他平台协作优化数据采集功能，将碎片化的低碳行为数字化。其中，政府主导的平台具有公益性强、可信度高等优势；企业主导的碳普惠平台，由于其依托大数据、“互联网”、移动App、移动支付等技术，加之共享经济的迅速发展，切实推动了用户的广泛参与。此外，政府与企业也在积极探索合作搭建碳普惠平台，开展政府、企业与全社会合力共同参与的多元碳普惠机制创新示范，推动全社会公众参与碳普惠市场可持续良性互动。例如，基于“低碳冬奥”中个人、企业、政府“三位一体”的“数字碳账本”，通过开发运行第三方数字化底层平台，众多碳普惠合作方的参与和链接，实现公众在衣、食、住、行、游、用等消费领域绿色行为的量化汇总；“浙江碳普惠”已实现与社会平台的数据贯通，完成全省17个应用场景的数据接入，助力全省居民在衣、食、住、行等各个领域的低碳生活都可以累积碳积分和兑换各类权益。各地探索多渠道消纳碳普惠减排量公众低碳行为通过核算量化后形成的减排量，除了将其转化为碳积分用以兑换优惠外，部分地区还在积碳普惠机制是对小微企业、社区家庭和个人自愿开展的温室气体减排行动（如降低碳排放、减少资源消费等行为）进行量化，并给予精神或（和）物质激励的机制。观察58极探索将其用于碳交易机制、企业或个人履行社会责任等。例如，部分试点碳市场已经探索允许碳普惠减排量用于试点碳市场配额清缴抵销。2017年，广东省发展改革委发布的关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法正式将碳普惠核证自愿减排量纳入碳排放权交易市场补充机制。截至20