危机情境下技术治理创新扩散...化——以城市采纳健康码为例_孙枭坤.pdf

行政科学论坛2022 12行政科学论坛危机治理一、引言自2020年2月7日杭州市余杭区诞生首个健康码后，健康码在全国迅速扩散，但同时产生了各地健康码难以互认互通的“一城一码”现象。直至2021年3月23日，健康码全国互认才基本实现。健康码作为政府以数字治理技术应对突发重大公共卫生事件的创新举措，引起了学界广泛关注。从技术治理视角来看，学者们着重研究健康码的运行原理1及“从零到一”的过程2，关于健康码“从一到多”的研究相对较少，研究对象多局限于省级政府3，并且针对健康码这类危机情境下带有技术特点的工具应用的爆发式扩散，相关分析框架系统性不足。基于此，本研究聚焦健康码在地市级政府的扩散，探索健康码“遍地开花”后“一城一码”困境的形成机理，有助于深化对技术治理创新扩散规律的认知。二、分析框架健康码的创新具有技术性，其扩散情境具备危机性，因而分析框架的构建不能忽略上述特征。在借鉴已有研究基础上，以“政策扩散流行病学分析框架”4为基础，嵌入“州政府创新扩散的总模型”5和“TOE框架”6的分析逻辑，构建针对危机情境下技术治理创新扩散的分析框架。类比流行病学，该框架包括政策扩散背景（环境）、政策源创新（传染源）、政策扩散网络（传播途径）和潜在采纳政府（易感人群）四个维度。政策扩散背景。政府组织之外的背景因素，与TOE框架中的“Environment”对应，与潜在采纳政府维度的政府能力因素相比，政策扩散背景维度因素更加客观7。在健康码扩散过程中，收稿日期：2022-03-16作者简介：孙枭坤(1992)，女，河北任丘人，北京师范大学政府管理学院博士后，研究方向为公共服务与数字治理；王寅初(1996)，男，河北邢台人，硕士，北京经济技术开发区管理委员会，研究方向为数字治理。摘要：健康码作为数字化疫情防控工具短时间内在全国范围爆发式扩散，却产生了各地难以互认互通的现象。从政策扩散背景、政策源创新、政策扩散网络和潜在采纳政府四个维度，构建适用于解释危机情境下技术治理创新扩散的研究框架，通过事件史分析实证发现，省内府际竞争是地市级城市健康码扩散碎片化的关键。关键词：技术治理创新；政策扩散；健康码；事件史分析中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：2095-7017（2022）12-0042-06孙枭坤1，王寅初2（1.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875；2.北京经济技术开发区管理委员会，北京 100176）危机情境下技术治理创新扩散何以碎片化以城市采纳健康码为例42行政科学论坛202212行政科学论坛危机治理社会关注、省内府际竞争、本地疫情与复工复产压力等因素变化，会产生要求地方政府采纳新政策的压力。政策源创新。政策创新具有技术复杂性8、议程显著性9等性质。这些性质在单一政策扩散中基本不会改变，但在健康码扩散过程中，市级健康码与省级健康码的并行拓展了兼容性。市级政府采纳健康码有两个创新源：杭州和上级政府。前者更强调创新属性，体现政策学习或模仿的横向扩散机制；后者更强调政策属性，体现自上而下的纵向执行机制。政策扩散网络。在不改变原框架界定利益集团和专业化组织的基础上，吸收杨志等10对这一维度的拓展，将垂直和横向的政策扩散机制及干部空间流动加入其中，以对应“州政府创新扩散的总模型”中的“传播模型”。潜在采纳政府。借鉴TOE框架中“Technology”“Organization”两个角度，用以增强对健康码这一具有鲜明技术特点的政策扩散现象进行研究的针对性，与背景维度构成了TOE框架的闭环逻辑。在“州政府创新扩散的总模型”的分析逻辑中，该维度与“内部创新决定模型”相对应。综上，修正后的分析框架相对完整地实现了三种政策扩散理论的逻辑闭环，能够适应各变量的动态发展，同时具备技术性政策创新扩散的针对性，因而它是本研究后续分析的基础。三、研究假设（一）政策扩散背景在疫情防控和复工复产的双重压力下，健康码议题显著程度的明显提升，吸引了各地政府决策者的注意力。提出假设：H1：关于健康码的议题显著程度越高，地方政府采纳健康码创新可能性就越大。当地的人口密集程度、人口流动性，特别是外来人员迁入的流动强度的提升会大幅提升本地政府疫情防控的难度。地方政府辖区的累计确诊人数也表明了当地疫情的严峻程度及疫情防控的压力。提出假设：H2：该市辖区人口数量越多，其政府采纳健康码创新可能性就越大。H3：该市人口流动性越强，其政府采纳健康码创新可能性就越大。H4：该市新冠肺炎确诊病例越多，其政府采纳健康码创新可能性就越大。政府决定采纳健康码的动机很大程度来源于恢复生产生活秩序，城市原本的经济活力和疫情下的经济下行压力都是决策者推动复工复产的压力来源。提出假设：H5：该市疫情发生前经济活力越高，其政府采纳健康码创新可能性就越大。H6：该市疫情发生期间经济下行压力越大，其政府采纳健康码创新可能性就越大。在晋升锦标赛下，健康码作为疫情防控、经济建设、政策创新三个重要竞争因素的综合体，当被省（包括省、自治区、直辖市，下同）内地方政府首次采纳后，其他潜在采纳政府会在竞争压力下更倾向于采纳。提出假设：H7：所在省份采纳健康码政策创新的市面上数量越多，该市采纳健康码创新可能性就越大。（二）政策源创新假定市级政府选择自建健康码系统与省级健康码系统是互斥的，对于前者，若省级健康码长期缺位，市级政府则应会有较大可能选择自行建立本辖区内的健康码系统；对于后者，省级健康码的出台是市级政府进行政策创新采纳的必要前提。提出假设：H8.1：省级健康码系统的上线会降低市级政府选择自行建立健康码系统的可能性。H8.2：省级健康码系统的上线会增加市级政府选择采用省级健康码系统的可能性。（三）政策扩散网络2020年2月6日，中央要求有序做好恢复生产保障供应工作。可见，中央对健康码所解决痛43行政科学论坛2022 12行政科学论坛危机治理点问题的压力很早就产生了。当健康码诞生后，中央对地方政府关于兼顾疫情防控和复工复产的面状压力在健康码这一点上集中喷发，进而形成健康码诞生初期的爆发扩散。提出假设：H9：中央政府要求统筹兼顾疫情防控和复工复产的行政命令的出台会增加地方政府采纳健康码创新的可能性。研究表明，在年龄、学历等因素影响并不显著的情况下11，领导者的履职经历更可能让其在政策扩散中扮演“传播者”角色，如领导干部的空间流动有助于其将施政经验带到新任辖区12。提出假设：H10：市级政府主要领导者在数字治理水平较高地区的履职经历会增加地方政府采纳健康码创新的可能性。结合实践经验，在健康码的诞生中，技术能力相对弱势的地方政府均主动寻求与当地互联网巨头合作；在健康码的扩散中，微信和支付宝平台基本上垄断了健康码市场。提出假设：H11：互联网巨头的参与会增加市级地方政府采纳健康码政策创新的可能性。当媒体对健康码有较高关注时，地方政府通常会在舆论影响下将其纳入政策议程。提出假设：H12：某城市内有影响力的媒体有关健康码的报道数量越多，该市政府就越可能采纳健康码政策创新。（四）潜在采纳政府杭州等地在阿里等互联网企业的技术支撑下，率先实现健康码上线，这与当地政府长期推动“最多跑一次”改革等实践积累的经验密不可分。提出假设：H13：互联网服务能力越强的城市，其政府采纳健康码政策创新的可能性就越高。支付宝平台的杭州健康码上线首日访问量就突破千万，面对暴增的访问量，技术团队只能不停加服务器“死扛”13。因此，地方政府采用健康码离不开数字治理基础设施的建设。提出假设：H14：数字治理基础设施建设越完善的城市，其政府采纳健康码政策创新的可能性越高。地方政府是否组建专门的数字治理机构及配套方式会影响其辖区内多种数据的对接，进而影响对健康码的采纳。提出假设：H15.1：设大数据管理局等数据治理机构的城市，其政府采纳健康码政策创新可能性就更高。H15.2：大数据管理局等数据治理机构组建形式越规范严格，其政府采纳健康码政策创新可能性就越高。四、研究设计（一）研究方法事件史分析是由Berry夫妇首次引入到政策创新扩散研究领域的，目前已成为社会科学研究的重要分析工具之一。除常见的离散时间方法Logit模型外，使用连续时间方法的Cox模型、将时间轴分段以观察变量阶段特征的分段常数指数模型（PCE模型）、处理多种类事件的竞争风险模型也已得到应用。本研究采用连续时间事件史分析及上述衍生模型对研究假设进行实证检验。（二）研究样本借鉴清华大学数据治理研究中心发布的 2020数字政府发展指数报告选取的城市样本，共101个。通过检索全国地级市健康码信息，将其他明确可检索到自建健康码系统的城市加入样本集，共计139个城市，而铜川等10个城市因数据不完整被剔除，眉山作为异常值移出样本。最终有效样本数为128个，时间跨度为2020年2月1日至3月31日，以天为单位观察时间的生存数据集，共3626个“市天”观测点纳入模型。（三）变量测量按照模型要求，将基础因变量转化为“未采纳政策持续时长”和“采纳方式”两个实际观测因变量。鉴于健康码从当地政府决定采纳到产品上线应有几天时间间隔，对时变变量进行t-3的滞后期处理。变量及测量方法详见表1。44行政科学论坛202212行政科学论坛危机治理五、实证分析（一）PCE回归分析研究普遍认为健康码政策扩散曲线呈现明显的R形特征。在从2020年2月1日至3月31日的观察期内，选择2月29日作为分界点：这一天既是两月交替的时间节点，也位于观察期的中心附近，同时在此日国家防疫健康信息码正式上线，标志着中央政府正式完成了对于这一政策创新的吸纳。实证结果显示，多数时变变量在2月29日前后两个阶段对各市采纳健康码发挥的作用明显不同。前期基本上所有时变变量都对指标及含义该市当日是否采纳健康码该市未采纳健康码的持续时间该市以何种方式采纳健康码当日民众对健康码话题的关注度2019 年末该市常住人口数量市内出行强度外来人口出行强度该市当天累计感染人数该市 2019 年末人均 GDP该市 2020 年第一季度经济增长速度该市所在省辖区内采纳健康码的市级政府数量该市互联网服务能力评价指数该市移动互联网普及率该市是否建立政府数据治理机构及其组织形式当日中央关于兼顾疫情防控和复工复产及政策文件累计数量该市疫情发生期间时任地方领导在数字治理先进地区的履职经历腾讯、阿里等互联网巨头参与健康码建设情况中央媒体、本地省级机关报和市级机关报关于健康码报道的数量该市所在省当日是否上线健康码变量政策采纳未采纳政策持续时长采纳方式议题显著程度人口数量人口流动强度感染累计人数城市经济活力经济下行压力府际竞争压力互联网服务能力互联网基础设施建设水平政府数据治理机构中央政府压力地方领导履职经历互联网巨头参与媒体报道省级平台上线数据来源笔者整理笔者整理笔者整理搜狗指数各市2019 年国民经济和社会发展统计公报百度迁徙指数百度迁徙指数CSMAR新冠疫情与经济研究数据各市2019 年国民经济和社会发展统计公报各市统计局经济情况第一季度公报笔者整理政府互联网服务能力蓝皮书中国地方政府互联网服务能力发展报告（2020）中国城市统计年鉴笔者整理中央部委及新华社网站人民网地方领导资料库及 2020数字政府发展指数报告笔者整理人民数据党报头版要闻数据库和 CNKI 中国重要报纸全文数据库笔者整理测量方法未采纳=0，采纳=1采纳日期-初始观察日期+1未采纳=0，自建=1，省级=2搜狗搜索海量网民行为数据和微信公众平台数据形成的舆情指数，取其自然对数直接获得当天市内出行的人数与该市内居住的人口比值指数化结果当天迁入人口规模的折算结果直接获得直接获得直接获得直接获得直接获得移动电话年末用户数和互联网宽带用户数的因子得分未建立=0，事业单位=1，原部门加挂牌子=2，组建新部门=3加总数量2010 年后领导履职地区数字政府发展水平的最高得分多平台=1；本地与互联网的双平台=2；本地单平台=3；互联网双平台=4；互联网单平台=5加总数量未上线=0，上线=1表1变量及测量方法45行政科学论坛2022 12行政科学论坛危机治理健康码扩散有一定程度的显著影响，表明城市采纳健康码是多种影响因素共同作用的结果；