我国地方性银行适用展业地域限制的制度反思与完善_杜佳佳.pdf

南方金融 总557 期2023PAGE901我国地方性银行适用展业地域限制的制度反思与完善*杜佳佳（西南政法大学经济法学院，重庆401120）摘要：我国地方性银行适用展业地域限制的实践源自于农村信用社和城市信用社设立时期的合作制定位，在银行业市场改革化过程中曾放宽限制，后由于风险防控再度趋于严格。如今，促使地方性银行回归本地化经营已成为银行业监管的基本导向，商业银行法修改建议稿也试图将经营地域限制的规定纳入其中。然而，地域限制是一把“双刃剑”，对地方性银行适用展业地域施加严限制，也可能诱发地方性银行政策性功能异化、市场竞争回避与地方政府过度干预等问题和风险，对于适用限度难以把握。现行监管规范体系仍以管制性理念、命令式规制和政策性规范为主，对地域限制潜在风险防控的制度安排还需进一步完善。为此，建议通过引入谦抑性理念、适当限缩地域限制适用范围，实施激励性规制以引导地方性银行主动服务本地金融市场，优化法律性规范以提高地域限制政策的适当性、遵从度与稳定性，完善地方性银行差异化监管框架，从而推动我国地方性银行监管走向良法善治。关键词：银行监管；商业银行法；跨区域展业；本地化经营；普惠金融中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1007-9041-2023(01)-0090-10收稿日期：2022-11-16作者简介：杜佳佳，西南政法大学经济法学院博士研究生，Email：。*本文受国家社会科学基金项目互联网个人信贷法律问题研究（项目编号：20AZD117）、西南政法大学学生科研创新项目利益相关者视角下证券执法和解的困境与应对（项目编号：2021XZXS-033）、重庆市地方金融监督管理局横向委托项目 研究服务（项目编号：HX20210145）的资助。感谢匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。一、引言 近年来，国内陆续有一些城市商业银行、农村商业银行和村镇银行陷入破产、重组、兑付困难的境况。在引发风险的众多因素中，地方性银行突破监管红线违规从事跨区域经营的问题格外突出。对此，监管机构欲以地域限制为策，强调地方性银行“回归本源”，专注于服务本地金融市场和经济发展。严格限制或禁止跨区域经营的相关表述陆续出现在一些监管规范文件中。2020 年 10 月，中国人民银行会同中国银保监会起草形成的商业银行法修改建议稿新增条款第 52 条，明确提出“城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。”该规定能否正式PAGE91PAGE911南方金融 总557 期2023写入法律本文尚未可知，但也足以彰显监管机构推进地域限制适用的积极态度。与此相对的是，地方性银行的跨区域经营实践似乎并未停下脚步。在停止设立异地分支机构的物理形态扩张后，有的地方性银行开始借助互联网平台突破地域限制，从事异地存贷款业务，这就有必要对现行地域限制制度进行反思并且提出完善之策。地域限制不仅涉及地方性银行的经营策略，更实质关乎其在整个银行业体系中的性质和定位，是相应金融业务和监管活动的逻辑起点。如果着眼于整个银行业体系结构，地域限制的适用影响甚至不止于地方性银行。但遗憾的是，目前法学领域对于地方性银行及地域限制的关注较少，诸多法律层面涉及的关键问题尚未厘清，地域限制作为一种金融监管制度性安排，却较少接受法学理论研究的检视。因此，在商业银行法修改引发相关各方对地域限制规则的讨论之际，从学理层面深入反思地域限制制度，为未来的金融监管实践提供一些可供参考的建议，具有十分重要的理论意义与现实意义。本文在系统梳理地域限制实践演变的基础上，尝试以批判性视角分析其适用风险、反思其制度局限、探究其完善之策，以期回应防控地方性银行风险、提升银行业治理水平的现实需求。二、地方性银行适用展业地域限制的实践演变地域限制安排是我国银行业体制变革的产物，主要针对城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等地方性银行，制度演变过程中呈现出本地化、异地化、再本地化的趋势，这些变化与特定时期的金融市场环境和政策目标密切相关。（一）始于信用社设立时期的合作制定位20 世纪 50 年代至 90 年代，农村信用社和城市信用社处于设立阶段，它们的定位是群众性的合作金融组织。20 世纪 50 年代，在政府力量主导下，作为群众性资金互助合作组织的农村信用社在全国范围内迅速建立起来（赵学军，2021）。“合作”意指由社员入股组成、实施社员民主管理、主要为社员提供金融服务。20 世纪 70 年代末，由于改革开放后城市集体经济和私营经济的迅速发展，对城市金融机构的需求也日渐强烈，一些地区出现了城市信用社，其后在全国各地得到推广和发展。随着银行管理暂行条例（国发19861 号）（已失效）、城市信用合作社管理暂行规定（银发1986203 号）等文件的相继颁布，以城市和农村信用合作社为载体的合作金融组织形式正式获得政府的认可和支持。这一时期的信用社组织从无到有，尚不具备从事跨地域经营的内在实力和外部环境。更为关键的是，以熟人信用为纽带的特征也决定了其服务对象仅限于特定区域内，无需也很难延伸开展跨地域经营。（二）基于金融变革和监管放松的异地化扩张20 世纪 90 年代末至本世纪前 10 年，银行监管机构多次放松地域限制、释放监管红利，根据中国人民银行 1997 年下发的农村信用合作社管理规定（银发1997390 号）（已失效）的有关规定,农村信用社是指经中国人民银行批准设立,由社员入股组成,实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。南方金融 总557 期2023PAGE921地方性银行开始大规模进行异地化扩张。从 20 世纪 90 年代末开始，为缓解特定区域内的集聚性风险，使信用合作社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，城市和农村信用社相继开展股份制改革，自此步入城市商业银行和农村商业银行的商业化运作阶段。在金融对外开放和金融监管改革的背景下，地方性银行迎来两次异地扩张机遇。第一次机遇，是 2006 年原银监会相继发布 城市商业银行异地分支机构管理办法（银监发 200612 号）和关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见（银监发200690 号），鼓励城市商业银行设立异地分支机构，同时降低了农村商业银行准入门槛。城市商业银行掀起更名热潮，纷纷由“市银行”改为“银行”，意图在形式上淡化地方性色彩，保证跨区域经营“师出有名”。第二次机遇，是 2009 年原银监会发布关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）（银监办发2009143 号），放宽和简化中小银行的机构设立，中小银行体系开始迅速扩张，大规模开展跨区域展业经营。（三）风险事件频发背景下的本地化回归从 2010 年末至今，地方性银行的异地扩张势头受到抑制，但先前突破地域限制的潜在风险仍未完全化解，监管机构多次强调地方性银行要回归本地化经营。上一阶段成长于地方金融市场的地方性银行贸然向全国扩张，同时暴露出业务经营、内部治理、风险处置等方面的短板，实践中相继发生伪造金融票证、假担保及骗贷等风险事件。监管机构多次公开关注地方性银行的异地扩张现象，对新设网点的准入审批更为谨慎。近年来，部分地方性银行借助互联网技术从事跨区域经营，带来了系统性风险隐患，银行监管机构不仅在监管规范文件中重申地域限制以及本地化经营原则，还对互联网贷款业务监管规则予以完善。该阶段关于地方性银行经营地域限制的制度要求主要见于关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见（银保监发201952 号）、商业银行互联网贷款管理暂行办法（银保监发20209 号）、关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知（银保监办发20219 号）等监管规范性文件，以及尚处于征求意见阶段的商业银行法（修改建议稿）第 52 条，该条款是前述一系列规范的集大成者。如若正式颁行，地域限制将正式入法并具备适用层面的权威性。以城市商业银行为例，2006 年 4 月上海银行设立宁波分行标志着城市商业银行的第一个异地分支机构成立。截至2009 年底，全国已有数十家城市商业银行，所设立的分支机构达到 110 多家，一度成为异军突起的银行业“第三梯队”。参见新华社：城市商业银行格局：异军突起的银行业“第三梯队”，载中央政府门户网站 2010 年 5 月 6 日，http:/ 号）（已失效）规定，在合并所在城市已经商业化的正式信用社基础上，吸收地方财政、当地企业共同发起设立城市合作银行。2001 年 9 月 19 日，江苏省农村信用合作社联合社以全国第一个省级信用联社的身份宣告成立。同年年末，在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农村商业银行。据统计，截至 2020 年 12 月 30 日，城市商业银行共设立异地分行（含一级、二级）131 家，其中在 2011 年之前就达到了 94 家，占比超过 70%；而在 2011 年后设立的异地分行则主要由 4 家银行设立，且大部分为二级分行。由此可见，自 2011 年监管审批收紧后，城市商业银行通过异地分支机构进行跨地域展业的难度显著加大。参见李愿：城市商业银行互联网存款业务收缩后：异地扩张风险未曾远去，载 21 世纪经济报道 2020 年 12 月 30 日，https:/ 总557 期2023三、地方性银行适用展业地域限制的风险检视现有实证研究表明，地域限制本身是一把价值与风险共存的“双刃剑”（Li 和 Song，2021；郭峰和胡军，2016），这意味着对地方性银行适用展业地域限制，需格外关注其潜在风险。本质上看，地域限制的确存在一定程度上的金融抑制，可能引发三个方面的负面效应。（一）地方性银行的政策性功能异化地域限制的制度逻辑在于通过限制地域经营范围，来保障地方性银行承担并履行一定政策性职能，以维持地方性银行的本地化经营定位。整体来看，地方性银行是在国有控股大型银行体系之外产生的体制外增量金融制度创新，主要服务于被排斥在大型银行之外的小规模融资需求（李志辉，2008）。一方面，追溯至创设之初，地方性银行的前身信用合作社本就是区域内金融资源严重匮乏的产物，转型为商业化运作后，仍然担负着服务本地的政策使命。可见，地方性银行的设立初衷在于承担一定的政策性任务。另一方面，地方性银行具有的层级少、决策快、地缘性与灵活性等特点，能较好地满足中小微企业急、短、小、频的资金需求，是中小微企业金融服务的重要供给者（黎四奇，2016；穆争社和穆博，2022）。然而，商业银行不是公益事业，而是理性的经济单位（Cartwright，2004；邢会强，2012），地方性银行也不例外。在由合作社变革为商业银行后，商业性是其第一属性或首要属性，其次才是国家所赋予的政策性功能。实践表明，随着一部分地方性银行资金实力增长和规模扩充，加上互联网金融业务对地域空间的突破，地方性银行不再满足于偏安一隅，而是致力于开展跨地域展业，作为市场主体的逐利性已经逐步显露。面临政策性任务与商业性业务的两难选择，地方性银行既无法直接忽视政策导向和监管要求，也难以摆脱市场竞争带来的经营压力，因而有的银行就倾向于选择以从事高收益、高风险金融业务来平衡收益和风险。实际上，由此产生的潜在金融风险最终仍由存款人和国家买单，普惠金融业务及其受众也会遭到波及。对于商业属性与政策功能之间的现实冲突，地域限制单方面强调其政策性任务，反而容易激化矛盾，导致政策功能走向异化。面对严格的展业地域限制，地方性银行先后通过担任村镇银行的主发起人、从事互联网存贷款等方式规避监管，谋求经营规模和地域范围快速扩张（文学，2013）。这不仅加重中小银行机构自身的经营风险隐患，危及到金融消费者资金安全，还导致监管难度升级、成本上升，引发市场与监管之间的矛盾关系。（二）地方性银行主动回避市场竞争竞争视野下的地域限制意在建构银行业的错位竞争格局。其一，银行业金融机构的同质化业务难以满足多样化金融需求，尤其是对于大型银行机构无法覆盖的“长尾”人群，因而地方性银行的地缘性优势被进一步延伸为竞争优势。为达成差