乡村治理现代化的法治困境与进路_胡振.pdf

3 5福州党校学报 2022年第6期乡村治理现代化的法治困境与进路胡 振1 赵子龙2（1.武昌首义学院，湖北 武汉 430064；2.中共中央党校（国家行政学院），北京 100091）摘要：法治化是实现乡村治理现代化的重要方式，它对保障村民自身权益、凸显软法治理优势、推进乡村社会治理转型具有现实意义。然而，在不断推进乡村治理现代化进程中，法治化途径面临着“硬法规范”作用有限、“软法规范”存在“行政异化”、“硬法规范软法规范”合作共治相冲突等“抽象困境”，以及村民法治素养较低、乡村解纠调处机制单一等“具象困境”。为此，应当完善乡村立法、推进基层行政治理转型、健全多元解纠调处机制提高村民法治素养，助力乡村振兴。关键词：乡村；治理现代化；乡村振兴；法治化；硬法规范；软法规范中图分类号：D920.0;D422.6 文献标识码：A 文章编号：1674-1072（2022）06-035-05党的十九大报告作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。党的二十大报告中也明确提出，全面推进乡村振兴。要实现乡村振兴，就必须充分发挥法制的重要作用。要用法制推动和保障乡村治理现代化，进而助力实现乡村振兴。一、法治方式实现乡村治理现代化的现实意义（一）保障村民自身权益实施乡村振兴战略，不仅要得到广大村民的支持，更要让广大村民从中受益。随着乡村城镇化进程的快速推进，农民的权利主体意识得到了普遍提高，但也带来了农村社会分化加速、农民利益矛盾突出等现象，特别是伴随着乡村振兴战略的稳步推进，社会资源不断涌入乡村，村民成为了首要的受益群体。因此，村民自身权益能否得到有效保障关系到乡村振兴战略的稳步推进。村民权益并非由法律所创造，法律需要做的工作仅为确认并处理村民之间的权益关系，在法治乡村建设意见指导思想中指出“要引导村民遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法”，化解村民矛盾、保障村民自身权益，最经济便捷有效的方式就是依“法”行事。保障村民自身权益、满足村民合理的利益诉求，不仅是“一切以人民为中心”的发展理念的具体落实，更是乡村治理迈入现代化的重要体现。（二）凸显软法治理优势“法不及而秩序井然”是费孝通先生对我国农村社会的高度概括。从法理学层面剖析这句话，费孝通先生此处所讲的“法”应当指的是国家法（硬收稿日期：2022-10-29作者简介：胡振（1994-），男，湖北武汉人，武昌首义学院新闻与文法学院助教，研究方向：宪法学与行政法学；赵子龙（1995-），男，湖北监利人，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。3 6福州党校学报 2022年第6期法），而我国农村社会之所以能达到“法不及”而“秩序井然”的状态，并不是指国家法（本文也称硬法，是指由国家制定或认可的，并且依靠国家强制力保障实施的法律规范，如法律、行政法规、行政规章以及地方性法规和规章等）丧失了对农村地区的管辖，而是指国家法在农村地区针对某些争议时无法充分发挥其效用，此时作为农村地区的自治法（本文也称软法，相对于硬法而言，它是指不依靠国家强制力保障实施，但在一定范围内又具有实际约束力的规范性文件，如社区公约、村规民约、行业技术规范标准、自治性章程等规范）便有了其“施展空间”，“秩序井然”便是得益于农村自治规范。从行政法治理层面出发，当前社会治理理念已由“权力型行政向服务型行政转变”，社会层面的治理更加凸显“服务”理念。乡村治理现代化作为国家治理的有机组成部分，其在具体事务处理过程中自是离不开国家法的适用，但也不能忽视自治法的效用。以乡邻之间的产权争议为例，尽管硬法会帮助村民确认产权争议，但是过于强硬的硬法难免会遭遇“杀敌一千，自损八百”的局面，不仅是因为其“服务”理念未有体现，还因为其可能加深邻里之间的矛盾。在法治乡村建设意见的主要任务中已明确提出“要充分发挥乡规民约在乡村治理中的作用”，因此，可以发挥乡规民约等软法特有的社会教化作用，提倡村民采取更为平和的方式处理争议，这不仅有助于促进邻里和谐，而且有助于推进合作共治型乡村建设。（三）推进乡村社会治理转型目前乡村治理模式大致可表现为“乡政府或镇政府 村两委 村民”，在乡村治理过程中“村两委”的自治权多数情形下会受到来自乡镇政府的压制，因此，在实际的乡村治理中，“村两委”所发挥的治理作用并不突出。然而国家治理体系和治理能力现代化所强调的治理主体绝不止于政府这一单一主体，乡村治理同样如此。在行政法治理层面我们暂且将此治理模式称为“硬治理”，即基层行政机关运用国家行政权对乡村社会进行全面性的垄断控制。1既然存在“硬治理”，那么也就存在“软治理”，“软治理”是指乡村多元治理主体根据村规民约、村民自治章程等软法工具对乡村事务工作进行治理的活动过程。以往乡村治理依靠单一的“硬治理”模式，不仅存在乡镇政府行政权力滥用的风险，还存在“村两委”等自治组织面对乡村行政事务工作处理积极性和主动性不高、行政效率较低等风险，而这些风险直接关系着村民实际权益，进而影响到乡村振兴战略的实现。因此，对于乡村治理应改变原有的传统的单一治理模式，采用“二元治理”模式，即以“硬治理”为主，“软治理”为辅，从而推进乡村社会治理转型，助力乡村治理现代化。二、乡村治理现代化的适用法律困境当前乡村治理在具体适用法律过程中面临着“抽象困境”与“具象困境”，这两大困境阻碍了乡村治理现代化的进程。（一）抽象困境之“硬法规范”作用功效有限乡村振兴，立法先行。乡村治理“硬法规范”具体是指在乡村基层社会治理中，基层行政机关运用国家法，并依靠国家强制力保障国家法实施以达到相应法律效果。“硬法规范”具有指引、评价、教育、预防、强化等功能，依据“硬法规范”对乡村社会进行治理不仅有助于强化政治统治，维护基层和谐稳定的社会秩序，而且有助于规范公权力运行，防止权力滥用，进而保障村民的根本权益不受侵犯。2但是“硬法规范”有着自身无法克服的缺陷，在涉及乡村事务方面，“硬法规范”通常采用的是“粗放式”立法模式，在立法层面难以做到精细化，加之法律具有滞后性的特征，乡村治理立法的不完备性等因素制约，致使乡村立法出现空白地带，有可能存在权力寻租的空间，进而造成村民权益无法得到有效保障。同时，“粗放式”立法还3 7福州党校学报 2022年第6期存在理解认知困难的情况，导致“有法难用”，使硬法的法律效力只存在“纸面上”，离真正发挥法律效力还有一定距离。“硬法规范”理应承担更多的社会治理之责，从而真正助力乡村振兴战略稳步实施。（二）抽象困境之“软法规范”存在“行政异化”现象当前，我国乡村治理采取的模式为“乡政村治”，村集体内部事务虽属自治事项，但是又无法脱离乡镇一级的管控。我国村民委员会组织法规定，在乡村事务治理过程中，乡镇政府负有对村委会工作给予指导、支持和帮助之责。这种指导关系一开始仅是定义为基层政府对自治组织事务的“定向帮扶”，但这种定向帮扶慢慢演变成了一种独有的“上下级关系”，此时“乡政村治”便转变成“村务乡治”。“村务乡治”所带来的直接问题便是村务“行政化”，也即在当前的乡村治理过程中村集体内部事务会受到来自乡镇一级行政权的干涉。其中在乡村治理中受到“行政化”典型“侵犯”的就是“软法规范”，由于村集体内部成员之间对自身具体权益划分不明确、责任主体意识不强等原因，村自治组织对于具体村务活动权力行使边界模糊，从而造成“软法规范”在制定过程中自治性内容偏少、反映基层行政机关意志内容占主要篇幅，这就为基层政府预留了非必要的行政管理空间，存在基层行政机关过度干预乡村自治事务的可能性。乡镇一级政府依靠强硬行政权介入村务活动，使得乡村原有的“软法规范”真正有效的适用空间被大大压缩，3导致“软法规范”呈现出一种“行政异化”的现状。乡村治理现代化，不能缺少基层政权的指导，但也应该采取相应举措合理界定基层行政机关行政治权的行使边界。在减少行政干预的情形下，肯定乡村自治组织的自治权限，让乡村自治组织“软法规范”发挥真正的功效。（三）抽象困境之“硬法规范软法规范”合作共治相冲突当前乡村治理适用的是“硬法规范软法规范”合作共治的模式，由于两种规范所保护的利益不同，两者合作必然会出现冲突现象。“硬法规范”是国家制定或认可的，因此其保护的权益本身就具有普遍性；而“软法规范”由于是乡村自治组织制定且仅对村集体内部成员有约束性，因此其保护的权益具有特殊性。前者所保护的权益要广于后者，二者是对立统一的关系。因此，二者在权益构建且具体的实现过程中必然会产生冲突。化解这种权益冲突应当坚持“法律优位”的原则。基于“硬法规范”所保护的权益具有普遍性特征，其实质是保护“公共利益”，因此当公共权益与“软法规范”所保护的特殊权益发生冲突时，理应优先适用“硬法规范”；可是在不影响公共权益的前提下，仅是村集体内部个别权益受损，可优先适用“软法规范”。当两者权益发生冲突时，以此为处理冲突原则，便可更好地实现软硬法相互协调的局面，从而更好地提升乡村治理现代化的水平。（四）具象困境之乡村纠纷调处机制单一首先，治理主体结构单一。目前，乡村治理结构相对封闭，4当矛盾纠纷出现时基本上仍是以“村两委”自治组织为主进行调解，且基本依靠“熟人关系”，缺乏规范性。单纯依靠代表性不强以及专业化程度不高的村民组织对基层矛盾纠纷进行调解，能发挥的作用实在有限，不仅可能造成村民组织权力滥用（村民内部相互袒护）影响矛盾化解，而且还会影响村民组织对乡村社会的治理能力。5其次，纠纷调处治理方式单一。纠纷调处治理主体结构单一决定了纠纷调处治理方式单一。目前，乡村纠纷调处的方式主要依靠村民组织，由于村民组织人员专业程度不高，在调解过程中往往太过随意，很难体现公平性。因此，如何完善乡村纠纷调处方式是对基层干部治理智慧的考验。3 8福州党校学报 2022年第6期（五）具象困境之村民法治素养不高在当前的中国乡村中，居民对法律意识的认知普遍较为浅显，法律意识较为淡薄，加之村集体组成人员多以老弱病残幼等群体为主，权利保护意识不够深刻，造成村民缺乏对乡村社会事务工作的处理能力，更影响了村民对村务工作的参与积极性6，当纠纷矛盾产生时村民也缺少对法律救济渠道的了解等。村民自身法治素养的缺乏使得当前的乡村法治规范无法充分发挥对村民权益的有效保障。徒法不足以自行，乡村治理现代化，法治建设是关键一环。乡村建设的主体是村民，法治乡村建设的基础来源于村民对乡村法律规范体系真心地认可、真诚地拥护以及切实地践行。村民对法律规范的认知模糊、对自身权益认识不清，不仅间接赋予了村民自治组织干部的事务专断权，滋生权力寻租空间，而且也破坏了村民自治组织的自治性与民主性，不利于乡村治理现代化水平的提升。三、乡村治理现代化的法治路径优化（一）完善乡村立法制度体系要保证乡村振兴稳步推进，构建一套良好的法律制度体系是必要的。2021年6月1日，乡村振兴促进法 正式施行，明确规定了在推进乡村振兴战略过程中所需要遵守的基本原则、基本方略以及基本内容框架等，这也标志着乡村振兴战略的顶层立法框架已经搭建完毕。但是通读全篇立法内容，不难发现乡村振兴促进法缺少具体细化的可行性法条，多从宏观角度进行制度构建，法条带有强烈的宣示性。如乡村振兴促进法第18、19、20、21、22、23、24、27、28、31、35、37、46、48、55条使用了“国家支持”“国家鼓励”等宣示性、号召性、倡导性法律规范表述。这样一部法律在具体乡村建设过程中很难发挥具体功效。为此，立法部门应当完善乡村立法制度体系。一是完善顶层立法。国务院负责乡村振兴事务的乡村振兴局应当在乡村振兴促进法之下抓紧研究制定与之相配套的细化性行政规章，以期在乡村治理中发挥其真正功效，让“纸面上”的立法尽快得到落实。二是整合现有的涉农法律法规，并对相关法律法规进行适当修改，对相关空白领域适时补充，争取尽快形成完备的成体系的涉农法规，从而为乡村振兴提供有力的法制保障。（二）推进基层行政治理转型当前在乡村治理过程中，之所以“软法规范”存在“行政异化”的现象，本质原因在于基层行政机关并未较好地把握乡镇行政权与基层自治权之间的关系。当前基层行政管理在思维认知上仍旧存在一定的局限性，这种局限