乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策_吴义达.pdf

安徽乡村振兴研究No.1，20232023年第1期政策研究乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策吴义达a，姚雪b，王启亮c（中共安徽省委党校（安徽行政学院）a.理论研究所；b.组织人事处；c.马克思主义学院，安徽 合肥 230022）摘要：乡村振兴专项债券的发行，是对我国农业农村基础设施建设的有力支持和保障。文章从2018年以来乡村振兴专项债券发行情况出发，分析了乡村振兴专项债券实际运行过程中存在的问题，并提出了扩大乡村振兴专项债券发行、创新专项债券品种、加强债券项目管理、完善债券信息披露、加强债务风险管理和充分发挥专项债券引领作用的对策建议。关键词：乡村振兴；专项债券；融资中图分类号：F812.7；F830.91 文献标志码：A文章编号：2097-1931（2023）01-0034-09收稿日期：2022-09-03基金项目：安徽省社会科学创新发展研究课题“GDP 增速放缓背景下安徽省政府债券助力县域经济发展研究”（2020CX080）作者简介：吴义达（1968），男，安徽枞阳人，副教授，硕士，研究方向：区域经济与金融；姚雪（1986），女，安徽颍上人，讲师，硕士，研究方向：区域经济；王启亮（1971），男，安徽砀山人，副教授，硕士，研究方向：农村金融。一、引 论党的二十大报告明确提出，“全面推进乡村振兴，加快建设农业强国”。2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，人力投入、物力配置、财力保障都要转移到乡村振兴上来”。实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题1。各级政府要建立健全乡村振兴的财政优先保障制度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应2。随着乡村振兴战略的纵深推进，农业农村基础设施建设对资金的需求量越来越大。然而，由于需求收缩、供给冲击、预期转弱等原因，地方财政收入形势并不乐观。从财政收入增长潜力来看，在新发展格局下经济增长更加注重质量和效益的提升，加之减税降费等政策的持续推进，未来一般公共预算收入增速将放缓，故仅仅依靠财政支农资金无法满足乡村振兴对资金的需求。因此，发行乡村振兴类债券，引导社会资本通过债券市场进入乡村振兴领域势在必行。DOI：10.13454/j.issn.2097-1931.2023.01.00434乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期根据债券主管部门不同，乡村振兴类债券可分为乡村振兴专项债券、农村产业融合发展专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、乡村振兴专项公司债券、乡村振兴票据和乡村振兴专项金融债券3-4。本文仅研究乡村振兴类债券中的乡村振兴专项债券。乡村振兴专项债券属于地方政府专项债券中的一个品种，其收支列入政府性基金预算管理。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券5。二、地方政府发行乡村振兴专项债券的背景分析地方政府专项债券是政府拉动投资、推动建设现代化基础设施体系的重要工具。2014 年，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 出台后，发行地方政府债券成为地方政府唯一的合法举债途径。地方政府债券分为一般债券和专项债券，一般债券受预算赤字约束，新增供给量相对固定；而专项债券受地方政府性基金收支平衡约束，相对灵活。在经济下行时，专项债券为积极财政政策加力提效，发挥稳基建、稳投资、保增长、保就业的作用6-7。2017年6月，财政部发布 关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知，在地方政府专项债务限额内，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，充分发挥地方政府专项债券促进经济社会发展的积极作用。继发行土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券后，2018年起地方政府开始发行乡村振兴专项债券。（一）地方政府发行乡村振兴专项债券的政策背景为大力推进地方政府发行专项债券，将筹集到的资金用于乡村振兴，近年来我国先后出台了一系列相关政策（见表1），规范地方政府举债行为，鼓励地方政府通过发行专项债券将资金投向乡村公益性项目，明确乡村振兴专项债券重点支持范围，提高乡村振兴领域项目储备质量，有序扩大用于乡村振兴的专项债券发行规模，增加农业农村的资金投入，加强农业农村基础设施建设。表1 地方政府专项债券支持乡村振兴的相关政策2017年2月2018年1月2018年6月2019年6月2020年1月国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见乡村振兴战略规划（20182022年）国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见允许地方政府发行专项债券支持农村供水、污水、垃圾处理设施建设鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债各地应有序扩大用于支持乡村振兴的专项债券发行规模发布时间政策名称政策主要内容35乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期2020年8月2021年1月2021年2月2022年1月中央农办等7部门联合印发关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见农业农村部关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见重点支持符合专项债券发行使用条件的高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流等现代农业设施、农村人居环境整治、乡镇污水治理等领域政府投资项目建设支持地方政府发行专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动要将高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入债券发行重点支持范围支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目，提高乡村振兴项目储备质量续表1发布时间政策名称政策主要内容（二）乡村振兴专项债券发行的经济社会背景1.乡村振兴需要加大农业农村固定资产投资力度20172019 年，我国第一产业对 GDP的贡献率一直在5%以下。随着第一产业固定资产投资的增加，2020年、2021年第一产业对GDP的贡献率明显提高（见表2）。第一产业固定资产投资自2017年以来固然逐年增长，但是其占全社会固定资产投资比例过低，长期维持在3%以下，具体见表3所列和图1所示。第一产业固定资产投资严重不足是造成农业农村基础设施薄弱的重要原因，要想实现乡村振兴中的“产业兴旺”和“生态宜居”等，就需要加大农业农村固定资产投资力度。表22017-2021年三次产业贡献率年份2017年2018年2019年2020年2021年第一产业对GDP的贡献率（%）4.64.13.910.46.7第二产业对GDP的贡献率（%）34.234.432.643.338.9第三产业对GDP的贡献率（%）61.161.563.546.354.7注：数据来源于国家统计局官网。下同。表3第一产业固定资产投资占全社会固定资产投资比例年份2017年2018年2019年2020年2021年第一产业固定资产投资额（亿元）9 81011 07511 13613 30214 275第二产业固定资产投资额（亿元）135 970144 455149 005149 154167 395第三产业固定资产投资额（亿元）305 949322 931344 071356 451362 877全社会固定资产投资额（亿元）451 729478 461504 212518 907544 547第一产业固定资产投资额占比（%）2.172.312.212.562.62注：一二三产业固定资产投资中均不含农户投资。36乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期9 8101 10751 113613 30214 2750510152025 2 00004 0006 0008 00010 00012 00014 00016 0002017年2018年2019年2020年2021年投资额比上年增长)元亿(额资投)%(率长增图120172021年第一产业固定资产投资额（不含农户投资）2.农业农村固定资产投资需要通过发行乡村振兴专项债券来筹集资金加大农业农村固定资产投资力度，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村，需要地方政府投入大量资金。当经济下行时，地方各级政府财政收入困难，可通过发行地方政府专项债券来筹集资金，逐步加大对乡村振兴的资金支持力度。龙小燕等研究发现，专项债券占GDP比重提高1%，能够拉动基础设施投资占GDP比重增加2.4%4.1%8。地方政府发行乡村振兴专项债券，将债券资金用于农村公路、物流、水利、能源、信息网络等基础设施建设，以及农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务设施建设，短期可影响农村投资和消费，长期可影响农村经济结构和资本存量，从而促进农村经济增长。乡村振兴专项债券的发行有效拓宽了乡村地区的融资渠道，降低了乡村地区的融资成本，为农业农村基础设施建设提供有力的资金支持，对全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展和扎实推动共同富裕，全面建设社会主义现代化国家具有积极意义。三、乡村振兴专项债券发行特点及问题分析（一）乡村振兴专项债券发行特点分析1.发行规模增长较快，发行利率呈现下降趋势为加大地方政府债券支持农业农村基础设施建设力度，2018年四川省泸县率先发行乡村振兴专项债券，随后我国乡村振兴专项债券发行规模逐年攀升。从发行规模 看，20182021 年 分 别 发 行 5 亿 元、107.03亿元、123.22亿元、424.44亿元，发行规模增长较快；从发行利率看，20182021年分别为3.75%、3.43%、3.18%、3.40%，发行利率呈现下降趋势。具体如图2所示。2.发行期限种类增加且逐渐以中长期为主2018年，乡村振兴专项债券只发行5年期债券。从2019年起，债券发行期限多样化，有5年期、7年期、10年期、15年期、20年期，其中中长期债券品种占比逐年增加，2019年、2020年、2021年乡村振兴专项债券10年期以上（含10年期）债券分别占当年发行乡村振兴专项债券的41%、42%、86%，具体见表4所列。37乡村振兴专项债券发行管理中的问题与对策No.1，20232023年第1期5107.03123.22424.443.753.433.183.42.82.933.13.23.33.43.53.63.73.80501001502002503003504004502018年2019年2020年2021年发行规模发行利率)元亿(模规行发)%(率利行发图220182021年乡村振兴专项债券发行情况注：数据来源于中国地方政府债券信息公开平台。下同。表42018-2021年乡村振兴专项债券期限结构单位：%期限2018年2019年2020年2021年5年期100.0049.0540.7311.887年期0.009.8117.342.2910年期0.0040.2040.0618.3115年期0.000.001.8760.2520年期0.000.940.007.27合计100.00100.00100.00100.003.募投项目多元化目前，乡村振兴专项债券的资金主要投向农村交通、物流、水利、农村人居环境等基础设施项目，医疗、教育等公共服务配套项目，高标准农田建设、产业融合示范园建设以及乡村旅游等项目。各个省份的资金投向也有侧重：江苏省主要用于卫生健康、教育、农业、供水、污水处理、城乡冷链等基础设施项目建设；四川省主要用于宅基地制度改革、产业发展、基础设施、生态环境保护等乡村振兴项目建设；江西省主要用于高标准农田建设项目；山东省主要用于光伏扶贫建设、农村道路生命安全防护工程建设、水环境综合治