新时代边疆公共安全治理研究_李雪峰.pdf

特稿摘要边疆公共安全治理性质独特，有别于一般公共安全治理。边疆公共安全治理属于国家安全治理的全局性问题，具有明显的跨界性、跨国性与艰巨性。在边疆公共安全治理原则上，要统筹国家安全与公共安全、统筹公共安全治理与社会治理、统筹各领域公共安全治理、统筹内部安全和外部安全治理。在边疆公共安全治理思路上，要完善统筹边疆公共安全的领导体系、各公共安全治理的综合性治理体系、基层公共安全治理体系、边境地区国家安全-公共安全的整体安全体系、兼顾各类突发事件的应急指挥体系、跨界应急协同与应急援助机制、涉外公共安全治理体系。关键词国家安全；边疆安全治理；公共安全治理中图分类号D631文献标识码A文章编号10090274（2023）01000507作者简介李雪峰，男，中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心(中欧应急管理学院)教授，博士生导师，“一带一路”风险治理创新工程首席专家，中国应急管理科学 副主编，研究方向：应急管理、“一带一路”风险治理；银兴，男，西藏自治区党委党校（行政学院）公共管理教研部讲师、西藏发展论坛 编辑部编辑，研究方向：中国政治、应急管理。边疆公共安全治理使命重大、任务艰巨。反“三股势力”斗争、固边兴边强边、“一带一路”建设等使人真切感受到边疆地区在统筹安全发展中的分量与使命；新冠疫情“动态清零”阶段云南丽江、新疆伊犁和乌鲁木齐、西藏拉萨等地所经历艰难时刻，显示了边疆地区公共安全治理基础薄弱、安全环境复杂等现实困境。边疆公共安全治理对于边疆治理、对于国家的发展与安全有着重要意义，其特有本质、原则与有效实现路径亟待深入研究。一、边疆公共安全治理研究有待深化在中国知网上检索“边疆公共安全”主题词，可见直到2010年才出现第一篇研究文献。总体上这一领域相关研究成果较少且高质量研究成果不足，显示出未来研究空间很大。学界对边疆公共安全治理与应急管理研究主要集中于边疆公共安全治理研究的意义、各类突发事件应急管理、维护边疆社会安全稳定、边疆应急管理体系现代化等方面。我国边疆公共安全治理研究意义重大。通过对我国各个历史时期的边疆治理实践进行全景式追溯（青觉、岳清春，2021），可以凸显边疆地区公共安全治理的现实困境是对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣、对边疆地区宗教问题疏于从严治理、对民族区域自治制度的理解存有偏差（宋才发，2020）。为应对上述问题，在当下和今后相当长的新时代边疆公共安全治理研究李雪峰1银兴21.中共中央党校（国家行政学院），北京海淀100091；2.西藏自治区党委党校（行政学院），西藏拉萨850000基金项目：本文系国家社科基金西部项目“西藏铸牢中华民族共同体意识的问题与对策研究”（项目编号:18XMZ018）、2022年度西藏自治区党校（行政学院）系统决策咨询课题一般项目“西藏自治区应急能力提升战略研究”、2022年度西藏自治区党校（行政学院）系统校级课题一般项目“西藏社区治理现代化的理论与实践研究”的阶段性研究成果。-52023年第1期双月刊（总第200期）一段时期内，我国需要把边疆治理、边疆安全、边疆稳定、边疆发展放到同等重要的位置，以促进其他各项治理目标任务的完成（宋才发，2022）。维护边疆公共安全要做好各类突发事件应急管理。边疆地区各级地方政府在自然灾害应对的制度法规和组织运作层面还存在着许多问题，需要完善应急管理体系、建立适应民族地区特点的多层次应急救援队伍，扬长避短提高边疆地区自然灾害应对能力（马黎，2011）。边境地区需探索口岸卫生检验检疫关口外推，补齐公共卫生和基本医疗服务短板，构建党政军警民“五位一体”协同治理机制，统筹常规治理和危机应对，强化全球卫生健康合作治理，着力推进与周边国家卫生健康共同体建设（丁忠毅，2020）；应基于韧性治理从鲁棒性、冗余性、适应性及多样性方面增强边疆防疫系统韧性以提高其防范重大风险能力（郗春嫒等，2021）。边疆地区群体性突发事件具有性质的复杂性、突出的民族性以及影响的广泛性、处置的艰巨性等特征，诱发边疆地区群体性突发事件的原因既有社会经济的根源，也有体制性、政治性、政策性、民族性、国际性、管理性的原因（袁明旭，2008），为此要建立边疆民族自治地方群体性突发事件政府管理长效机制（段尔煜、陈旭东，2010）。随着网络自媒体的迅速普及，边疆地区网络舆情危机亦不断扩大，体现出边境地缘特点和民族特点的多民族性、复杂性和偶发性特征，需要有效应对（刘建华，2014）。边疆平安建设与社会治理是边疆稳定发展的核心内容。我国边疆面临诸如领土主权威胁、“三股势力”侵扰、国家认同危机、经济利益分配失衡、边疆群体性事件多发、边疆网络舆情传播失序等传统与非传统交织的政治安全挑战（刘婷婷，2013），要构建和运用战略边疆、利益边疆、文化边疆、和谐边疆、信息边疆的理念与方略，保障我国陆地边疆政治安全（史云贵，2016）；要根据公共安全事件的性质、规模和程度，选择“党政民”“党政警民”“党政军警民”的不同治理模式，构建合力治边的协同框架，实现边疆善治（王奕君，2022）。严厉打击暴力恐怖势力、积极探索构建化解影响社会安全各类矛盾的长效机制是推进公共安全治理体系和治理能力现代化的两个主要方面（李俊清，2014）。综上，边疆公共安全治理研究的成就主要体现在对其重要意义的论述、对各类突发事件应对的分类研究、对平安建设的系统谋划等方面。诚然，也可以看到边疆公共安全治理研究仍有分类研究多、综合研究少，以及平安边疆研究与边疆公共安全研究两者有待打通等等可提升的空间。对此，应加强研究如何构建“边疆”公共安全综合性治理的“新格局”，着力打通边疆各类突发事件应对的实践领域、打破边疆社会治理中的平安建设与公共安全治理之间的藩篱。二、边疆公共安全治理的独特属性一般意义上的公共安全治理主要指国内防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生、社会安全等领域的安全风险治理。其关乎国家政治经济文化生态等方面安全，但联系通常较为间接，属于弱关联；其也关乎国外、境外、“一带一路”建设安全风险治理，但通常内外有别，属于间接关联。而边疆公共安全治理则有着有别于一般公共安全治理的属性。边疆公共安全治理则是更明显、更直接地与国家安全相关联，具有突出的国家安全治理属性。（一）边疆公共安全治理的全局性一般说来，直接服务于国家安全的领域更具全局性，需要在国家层级和全国范围内进行布局的事业更具全局性。边疆公共安全治理就是具有这样全局性的领域。使命定位上，边疆公共安全治理使命更具有维护国家安全的全局性特点。一般说来，公共安全治理以维护“人民至上、生命至上”的国民安全为重要使命任务；而边疆公共安全治理首先是直接服务于国家安全，尤其是国家政治安全。例如，对于西藏，“治国必治边，治边先稳藏”；对于新疆，“长治久安”是总目标。保持边疆社会长期稳定这一公共安全治理目标是直接服务于国家安全这一全局的。层级定位上，边疆公共安全治理具有属于国家级公共安全治理的全局性特点。正如总体边疆安全首先是关乎全局的国家安全的一部分、其次才是具体省（自治区）的地域安全一样，边疆公共安全也首先是国家层级的安全，涉及到全国性治理结构与能力安排，其次才是具体省（自治区）的安全。具体说，边疆公共安全治理的主体包括中央、边疆地区，以及支援边疆的各方面力量，国家主导、全国支援-6特稿的特征更为明显，与一般公共安全治理的“属地管理为主”有明显不同。“治国必先治边”，边疆公共安全治理在本质上是一个全局性问题，是国家级的治理。（二）边疆公共安全治理的跨界性国家安全涉及政治、经济、文化、社会、生态等多领域，与多个安全领域相关的安全治理就是跨界性安全治理。公共安全治理就具有明显的跨界性。静态地看，一般公共安全治理主要指社会领域安全治理，而边疆公共安全治理涉及的不仅仅是社会领域安全，而且与其他领域国家安全相交织。边疆地区有的处于反分裂斗争前沿，有的面对着复杂严峻的边境安全挑战，有的兼而有之。其传统安全与非传统安全相交织，迫使边疆公共安全治理要与国家政治安全、国土安全、经济安全等领域工作要相互支撑、相互融合。例如在西藏，民主改革以来社会安全与稳定工作始终受着分裂势力的干扰，社会安全工作要与反分裂斗争同步部署；又如在新疆，新中国沿袭千年屯垦戍边传统，兵团建制始终是统筹发展和安全的重要制度安排，兵团是边疆社会稳定、国土安全的重要力量；再如在云南，打击跨境毒品犯罪、维护边境祥和稳定等既是国家安全事务，也是公共安全事务。动态地看，边疆公共安全治理跨界性突出表现为政治安全等国家安全问题与社会安全问题相互作用、互为因果。例如在西藏与新疆，境外分裂势力策划的政治分裂活动会直接引起社会不稳定，造成人员流失等；而社会安全问题也极易给分裂势力提供籍口，为其制造谣言、政治施压创造条件。前者如拉萨“314”事件、乌鲁木齐“75”事件，后者如2022年乌鲁木齐“1124”火灾事故后境外敌对势力炒作。（三）边疆公共安全治理的跨国性边疆地区的安全事务天然具有跨国性，新时代国家发展使得这种跨国性特征更为突出。当今边疆地区承载着推进对外开放、支撑“一带一路”发展的重要使命，与传统带有边缘地带色彩的边疆地位有显著不同。今天，新疆要建设成为丝路经济带核心区；云南要建设成为面向南亚东南亚的“辐射中心”；内蒙古、黑龙江、西藏等无不在对外开放中发挥着重要的前沿阵地作用。相应地，边疆公共安全治理已经绝不仅仅是边缘地带的安全工作，而是成为了维护国家核心利益、保障“一带一路”安全发展的重要领域。这突出表现在内外关系上，边疆公共安全治理不仅仅涉及内部安全与自身安全，也涉及外部安全与共同安全，具有明显的跨越内部安全与外部安全的跨国性。边疆地区连接境内外，有的地方是口岸相对，人员货物往来频繁；有的地方是边民比邻而居，日常联系密切；有的地方是重要中外交通运输大通道沿线，货物运输量巨大。例如，在新疆阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸、红其拉普口岸等吞吐量惊人；在新疆和云南，中哈铁路、中缅铁路沟通内外；在云南丽江，中缅两国民众相杂而居。所有这些都给边疆地区带来独特的公共安全治理挑战。边疆公共安全治理工作不仅要维护好内部公共安全，还要统筹推进好内外安全与公共安全协同治理。（四）边疆公共安全治理的艰巨性安全治理的成效取决于涉及对象的复杂程度、治理体系的成熟程度、治理能力的强大程度。相对于其他地区，边疆地区的公共安全治理显得更为艰巨。边疆公共安全治理的指涉对象复杂，使得边疆公共安全治理任务极为艰巨。在公共安全与其他领域安全相互交织的背景下，边疆各种安全风险相互交织，极易传导、连锁、叠加、放大，使小的风险转化为大的风险，外部风险转化为内部风险，社会领域风险转化为政治经济领域风险等等。边疆公共安全治理能力与任务不相匹配。一方面，国家治边战略、“一带一路”发展对维护边疆公共安全要求甚高；另一方面，边疆经济社会发展不充分，一些地区生活条件差、生活成本高，造成这些地方社会管理人才匮乏、社会治理能力不足，与之相关联的公共安全治理能力薄弱。在新冠肺炎疫情“动态清零”阶段，边疆地区的艰难防控历程就突出反映出这样的现实。三、优化边疆公共安全治理的原则在严峻的边疆公共安全形势和薄弱的边疆公共安全治理面前，为切实推进边疆公共安全体系能力现代化，走出一条中国特色边疆公共安全的道路，履行好维护边疆自身公共安全、支撑国家安全、-72023年第1期双月刊（总第200期）支撑“一带一路”安全发展的目标，必须推进治理理念创新。根据党的二十大精神，优化边疆公共安全治理应遵从如下原则。（一）以构建新安全格局为引领，统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全党的二十大确立国家安全体系和能力现代化的重要目标之一是“以新安全格局保障新发展格局”。这一目标可以理解为以新的安全治理体系结构之“格”，来谋求新的安全能力之“势”。当前，边疆地区维护大的国家安全的工作体系与维护具体公共安全的工作体系远没有融合起来，国家安全治理的力量与公共安全治理的力量也没有形成合力。这就需要进一步确立“统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全”的指导原则。在一般意义上说，“统筹维护边疆国家安全与边疆公共安全”并不难接受。按照总体国家安全观要求，维护国家安全