新中国成立以来我国政府与科...基于间断均衡的政策分析框架_徐顽强.pdf

新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变逻辑：基于间断均衡的政策分析框架徐顽强，张婷（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 ；河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 ）收稿日期：修回日期：基金项目：湖北省应急管理厅研究项目（）；武汉东湖新技术开发区政务服务和大数据管理局项目（）作者简介：徐顽强（），男，湖北武汉人，博士，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师，河南理工大学应急管理学院特聘教授，研究方向为科技管理与社会组织；张婷（），女，江苏泰州人，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为社会组织管理与科技政策。摘要：科技社团作为党和政府团结联系广大科技工作者的桥梁纽带，是国家创新体系的重要组成部分，也是建设科技强国的重要力量。基于间断均衡理论，使用政策文本分析方法对新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变逻辑进行梳理，将其关系变迁历程划分为探索均衡期、强势间断期、弱势间断期、探索均衡期、发展均衡期、完善均衡期个时期。研究表明，我国政府与科技社团间关系在政策变迁历程中展现出非线性、较高不确定性且伴有偶然性突变的特征；我国政府与科技社团关系的变迁先后经历了社会团体管理制度初步建立、“全能主义”盛行、改革开放的历史转折、监管与整顿、培育与监管、赋权与增能个阶段的深刻调整；中央政府决策的注意力分配、焦点事件冲击、科技社团的策略性行动这个要素以不同的作用机制改变科技社团的政策场域，进而影响我国政府与科技社团之间关系的变迁。关键词：科技社团；政策演变；政府与科技社团关系；政策场域；间断均衡理论 ：开放科学（资源服务）标识码（）：中图分类号：文献标识码：文章编号：（）政府与科技社团关系研究的理论变迁和论争逻辑关于政府与社会组织间关系，相关研究从“控制”与“调适”两条路径发展出了一批中国本土化理论。分类控制和行政吸纳社会是控制路径视角下的代表性观点，嵌入型监管、嵌入与自治等是极具中国本土特色的政社理论分析框架；调适路径下行政吸纳服务、调适性合作、浮动控制与分层嵌入等观点的提出，表明我国政府对社会组织的控制逐渐转向柔性与隐性，社会组织在独立性与自主性成长过程中以一种积极的姿态嵌入不同层级社会治理场域中。科技社团作为兼具社会组织属性和科学属性、汇聚科学共同体与学术共同体特点的社会组织形态，由不同性质、不同工作单位的相同或相近及交叉学科、专业或行业的科技工作者自愿组成，致力于从事科研活动、营造科技氛围、促进科技创新，在决策咨询、学术交流、科技评价、创新引领等方面具有重要作用。在建设科技强国、打造国家创新体系的时代背景下，政府与科技社团间关系既遵循控制与调适路径下政社关系的发展势态，也展现出其独特的关系形态。一方面，科技社团作为社会组织的一种独特形态，逐步承接政府职能转移中的科技评估、技术标准研制、国家科技奖励推荐等科技类社会化公共服务职能，成为推进创新型国家建设的重要力量；另一方面，科技社团凭借其独特的人才智力优势、资源整合与知识构建能力优势，已成为我国实施自主创新战略的重要平台，对科技体制改革与国家创新体系建设具有重要意义。虽然我国科技社团的科技服务能力整体偏弱，且在成长过程中对资源获取具有极强的行政依附色彩和路径依赖性，政府对科技社团 的 治 理 也 存 在 缺 位、越 位 和 错 位 等 多 重 问题，但总体而言，当前我国政府与科技社团间关系是在政府引导与管理下科技社团参与政府治理工作的合作关系。对政府与科技社团关系的流派变迁和研究现状进行梳理后可知，当前有关政府与科技社团间关系的研究已形成一定理论体系，但仍存在待完善的空间。首先，理论研究大多围绕固定时间段内的关键事件或单一案例展开静态描述而呈现出碎片化特征，缺乏对不同历史时期与不同制度的多样性考量；其次，突破传统框架探索更具概括性、更具中国特色和更具超前视野的新理论，所得研究结果常常伴随较高的偶然性；最后，无论是立足于国家与社会、公民社会与法团主义宏观视野下的结构派争论，还是对政府与科技社团关系发展中微观行动策略的探讨，在范式转型过程中都缺乏有力的研究视角而面临科尔曼的理性选择难题。科技社团作为党和政府组织与团结广大科技工作者的基础性载体，在推动科技创新人才队伍体系化、协同化、建制化，促进科学知识的创造、流动与使用，深化行政管理体制改革等方面发挥着多重功能。然而，长期以来我国科技社团的生存与发展表现出对政府极强的依赖性，在建设科技强国的时代背景下，这种非均衡的关系特征遭遇了政府科技类社会化公共服务职能转移难、多元主体协同治理的现代科技创新体制形成难、科技治理体系中基本矛盾缓解难等一系列影响科技创新体系现代化建设的问题。要回应这些问题，显然不能以碎片化的理论样态、偶然性的研究结果作为研究政府与科技社团间关系的支撑。中国政社关系的动态性、多元性与开放性，决定了对政府与科技社团关系的完整描绘必须置于不同阶段不同时期的动态演变过程中。科技社团政策是政府调控科技社团发展方向的正式规则，对其生产过程与交替机理进行深入分析是理解政府与科技社团关系变迁的重要途径。间断均衡理论基于时间序列与政策变迁分布对公共政策过程中出现的间断与均衡现象加以描述，是关于公共政策过程的重要理论之一。基于此，本文运用间断均衡理论对新中国成立以来科技社团政策变迁过程加以考察，验证科技社团政策间断均衡的非线性特征，并试图挖掘我国政府与科技社团关系变迁的动力机制。间断均衡模型的解释空间与应用 世纪 年代，美国学者 等 以政策议程设定理论为出发点，结合政策图景和政策场域的互动，深入探讨了历史进程中长时期稳定、突然性剧变的政策变迁现象，由此提出了间断均衡理论（，）。间 断 均 衡理论认为，政策过程由政策在短期内突然性巨变的间断状态与政策在长期内渐进式线性变迁的均衡状态这两种基本样态组成。政治制度和政策图景构成间断均衡理论的结构基础，由不同机构和决策规则构成的政治制度为政策行动提供了活动空间，而事关一个政策如何被讨论与理解的政策图景则构成政策行动的观念结构，政治制度与政策图景之间的互动既可能成为推动政策议程设立、促进政策变迁的激励性因素，也可能因为两者之间的“摩擦”而成为政策议程进入和政策变迁的阻滞因素。除政治制度与政策图景外，政策场域与政策垄断也被认为是影响政策间断状态与政策均衡状态切换的关键因素。政策场域是一个涵盖行动者资源、偏好与互动等变量的政治议定结构，政策场域的改变受政策图景转换、内部主体分歧与新主体介入等因素影响。当某个政策问题被多个主体讨论与决策时，认为该政策场域具有包容性特征。政策垄断一般在正面的政策图景和封闭的政策场域状态下形成，包含稳定的决策与制度结构及政策渐进式变迁的动力机制，通常用来描述公共政策长期、稳定、渐进变迁的状态。在间断均衡理论的经典模型中，政策议程中反对者的进入、政策企业家的游说、公民与社会团体的行动构成引起政策图景变化、改变政策场域的关键要素。政策议程中反对者的进入是指在一个相对开放与包容的政策场域中，个体或组织试图通过自身行动将其所持有的负面政策图景嵌入到政策议程中；政策企业家游说是指拥有政治、经济和社会资源的政策企业家尝试以这些资源作为参与政策变革的资本，预期新的政策能够为其赢得物质资源或非物质利益；公民与社会团体的行动彰显政策过程中社会力量的影响力，公民个体利用大众传媒或社会团体通过制造舆论压力使其政治主张被纳入正式政策议程。政策场域在这些因素的影响下发生改变，进一步推动政府立场发生变化，最终形成政策垄断或原有政策均衡状态被打破的现象，由此引发政策间断（见图）。图政策间断均衡变迁过程 第期徐顽强，等：新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变逻辑：基于间断均衡的政策分析框架随着间断均衡理论适用领域的不断扩张，国内学者研究证实了间断均衡理论在中国公共政策变迁领域应用的解释力。但诱发政策场域变化的因素存在一定差异，如作为议定场所的党中央和国务院决策被认为是影响我国计划生育政策变迁的决定性因素，公民的反应是影响我国地方出租车政策议程设置与政策形成的关键变量。焦点事件爆发、地方政府创新和社会组织倡导，被认为是间断均衡理论视角下改变政策场域进而影响我国政社关系变迁的基础变量。然而，科技社团作为科技创新时代的重要参与主体，在新中国成立后的 余年间，其与政府关系的调整和波动是否存在有别于其它类型社会组织的独特性？政府与科技社团之间关系的波动和调试是否同样能够用间断均衡理论加以解释？我国政府与科技社团关系变迁的内在机理或影响因素又是什么？对这些问题的回答是对间断均衡理论在我国科技社团政策领域适用性的检验，也是在公共政策视角下对我国政府与科技社团关系变迁的新解读。新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变的间断均衡性对新中国成立以来与科技社团相关的 条政策文本进行梳理，发现科技社团政策具有均衡与间断交替推进的特征。基于政策工具、政策工具设置和政策目标的改变，依据科技社团相关政策演变阶段，将新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变图谱划分为个间断均衡期，如图所示。图新中国成立以来我国政府与科技社团关系演变的间断均衡性图谱 探索均衡期：社会团体管理制度初步确立下的政策均衡（年）政策起始阶段是研究政策变迁的起点，在间断均衡理论中一般确定为政策发展的探索均衡期。新中国成立前，我国民间长期活跃着大量行业协会、慈善组织、学术组织等多种形式的社会团体。新中国成立后，年我国发布 社会团体登记暂行办法，规定社会团体实行分级分类的登记管理制度，同时对各地社会团体开始清理遗留并开展组织创建工作。我国科技社团正是诞生于该背景之下，年发布 关于建立“中华人民共和国科学技术协会”的决议，这是我国科技社团成立的开端，此后各地区各领域科技社团纷纷建立，全国性科技社团总数从中国科协成立前的 个增加至 年底的 个。但针对官办与民办性质的科技社团，政府部门认可程度不同、合作水平不同。此后，我国科技社团的工作内容逐步聚焦于提高会员的思想政治觉悟、组织学术交流、开展科学普及、办好学术期刊等方面。全国各地的科技社团在有了统一行动准则后逐步走上规范化发展道路，在国家发展格局中初步确立了发展方向。虽然这一时期我国科技社团拥有了正式身份并制定了相关运行规则，但是，新中国成立初期我国公共决策体制具有较强的封闭性，政治议定结构缺乏多元性，政策垄断在一元化的政策子系统内普遍存在。其中，政府对官办科技社团采取信任的制度吸纳态度，民办科技社团则被策略性地忽视，这种“身份信任”的政策图景在科技社团成长与发展过程中被不断贯彻和强化，成为科技社团官民二元发展格局的观念根基。强势间断期：“全能主义”政治图景下的强势间断（年）科技社团政策在“文革”十年的动态变迁是由政策图景与政策场域之间的互动触发的。在“文革”十年这一特殊的政策场域下，社会团体登记管理工作由于分管社团事务的国家行政部门的撤销而陷入彻底瘫痪状态，科技社团发展在这一时段内基本处于停滞状态。广大科技工作者被污蔑为“修正主义与资本主义的复辟基础”，被扣上“修正主义分子”的帽子，身心遭受极大摧残。而科协及其所属学会被污蔑为“资产阶级世袭领地”“封资修大杂烩”，被迫停止各项业务活动。虽然部分科技社团成员在这个时期仍坚持“没有学会的学会活动”，且“文革”后期周恩来、邓小平等国家领导人采取了一系列保护科技发展和科技工作者的措施，但科技社团仍笼罩在被打压的氛围中。旧的政策场域被打破，形成新的政策场域。纵观此阶段，科技社团政策决策体制的封闭性使得政策子系统形成政策垄断，促使科技社团政策进入强势间断期。弱势间断期：改革开放背景下的弱势间断（年）年改革开放的新纪元开启，具有社团管理职能的中华人民共和国民政部在这一年正式组建，科技社团开始进入恢复发展期，科普协会、农村专业技术研究会等 科 技 社 团 积 极 参 与 到 改 革 早 期 的 实 践 活 动中。同年，国家提出“科学技术是第一生产力”，我国科技事业迎来了发展的春天。年在中央的支持下，中国科协及有关部门推动成立了 家新的全国性科技社团。年，中国科学技术协会章程 中首次科技进步与对策 年明确了社会主义制度下科技社团的性质、地位、作用与任务，科技社团发展工作开始走