新型创新治理政策与企业创新...于创新型试点城市政策的分析_冉征.pdf

收稿日期：；修回日期：作者简介：冉征（），男，江苏盱眙人，南京大学经济学院博士研究生，研究方向为技术创新与产业发展；郑江淮（），男，江苏盱眙人，通讯作者，南京大学经济学院、南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师，研究方向为产业经济学。基金项目：国家社会科学基金重大项目（）；国家自然科学基金青年项目（）新新型型创创新新治治理理政政策策与与企企业业创创新新能能力力提提升升 基于创新型试点城市政策的分析冉 征，郑江淮，（南京大学 经济学院，江苏 南京；南京大学 长江三角洲经济社会发展研究中心，江苏 南京）摘要：政府政策如何有效引导企业创新一直是各国政府面临的重要问题。理论层面上，基于对政府创新政策历史演变的详细梳理，探讨了创新型试点城市政策与传统创新治理政策之间的差异，分析了试点政策如何通过优势互补和产学研合作途径影响企业创新活动。实证层面上，将发明专利数据与中国工业企业数据库对接，构建更为全面的微观样本，系统检验了创新试点政策对于企业创新能力的影响效应。研究发现：（）创新试点政策的实施显著提升了微观企业的创新能力，表现为促进专利数量的增长和推动企业技术领域的扩展。与传统创新治理政策的主要差别在于，创新试点政策对于企业技术多样性存在显著的促进效应。（）创新试点政策特有的治理理念在政策传导中起到重要作用。其中，优势互补的创新格局促进企业专利数量的增长，产学研合作的创新模式从专利数量增长和技术领域扩展两个层面提升企业创新能力。（）各地区政策执行能力存在明显差异：东部地区的政策效力最强，提升了企业的专利数量和技术多样性；中部地区的政策只能提升企业的专利申请数量；西部地区的政策对于企业创新能力没有显著影响。（）不同类型企业的政策收益不同，国有企业受政策影响最为明显，其专利数量和技术多样性均出现明显提升。关键词：企业创新能力；创新型试点城市；技术多样性；技术互补；产学研合作中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、引言创新对于经济发展的作用不言而喻，但是创新活动本身具有外部性和不确定性，创新型企业也会受到融资约束等外部环境的影响，因此需要政府对创新活动进行引导。中国各级政府通过资金补贴、税收减免等一系列政策对企业创新活动进行激励，在一定程度上促进了创新产出，同时也伴随了专利质量下降等一系列问题。在此背景下，政府如何利用政策工具有效地促进企业创新活动，是亟待解决的重要问题。创新治理的相关研究强调，随着发展水平的提升和创新活动的积累，政府需要不断调整创新政策以适应新的市场环境。发达国家广泛实施的创新政策可以按照时间顺序分为三个阶段：第一阶段的创新政策主要指政府通过制度化支持和保障科研活动、保护创新成果，解决私人提供新知识的市场失灵问题，为创新成果的商业化创造条件。第二阶段的创新政策关注创新活动所（双月刊）年第 期（总第 期）DOI:10.13269/ki.ier.2023.01.002需的知识基础和方法体系，强调创新是通过不同主体之间进行知识互动而产生的，因此需要构建完善的国家创新体系来提高整体创新能力。政府的创新政策应强调创新系统内部各主体之间的协同与合作，以避免缺乏内部协调所产生的系统失灵。第三阶段的创新政策尝试从社会需求层面寻找科学技术的发展方向，关注如何通过创新解决不平等、环境恶化等社会问题，强调以社会治理的进步带动创新活动的进步。现阶段，世界范围内被广泛认可的创新治理措施均属于第二阶段创新政策，包括发展区域创新生态系统、建立伙伴关系和集群、加强校企合作、建立国家资助的资金机制等。中国目前处于创新制度建设向创新体系建设转变的阶段。中国第一部专利法颁布于 年，后经历了四次修订，辅以一系列专利实施强制许可办法，形成了较为完备的创新管理制度，较好保护了创新成果；创新补贴等一系列传统政府激励政策也在一定程度上促进了企业的创新活动，基本实现了创新政策 的目标。在经济“新常态”的背景下，针对中国创新能力不强、关键核心技术领域“卡脖子”的问题，亟须整合 和 阶段的政策框架，推出新型创新治理政策，完善创新体系，提升国家综合创新能力。创新型城市试点政策（以下简称为“创新试点政策”）是中国促进地区创新发展的重要举措。与以往政策相比，创新试点政策更为系统地总结了发达国家创新治理的经验，推出了一系列具体支持企业创新、知识商业化的方法，融入了创新政策 和 阶段的核心思想，属于新型创新治理政策。具体来说，创新试点政策将培育优势互补的创新格局作为指导思想，对地方政府行政模式的改善做出了积极尝试；并且，其将支持产学研合作的创新模式作为主要任务，有利于协调创新主体之间的合作关系，提高资源配置效率，进而拓宽创新活动的知识基础。已经有一批国内学者对创新试点政策的实施效果进行了评估。地区层面上，现有文献分析了政策对于试点城市创新水平、外资质量、产业结构转型、城市环境、经济高质量发展等的影响。企业层面上，杨仁发和李胜胜采用 年 股上市公司数据，研究创新试点政策对于企业创新的影响，指出政策的创新促进作用具有偏向性，中小规模企业、高新技术企业更容易从政策中获益。作者进一步从政府科技支出、高技能劳动力集聚、企业创新投资和创新环境四个方面进行了机制分析。类似地，刘佳等使用上市公司数据，说明创新试点政策促进企业进行更多的发明专利申请，政策效应的传播渠道包括发展型政府补助和引导性金融投资。郭丰等利用工业企业数据和创新调查数据进行研究，分别使用企业汇报的发明专利申请量和授权量作为企业创新数量和创新质量的代理变量，认为政策可以提升企业创新的数量和质量，且促进效应在各类（不同规模、所有制等）企业中没有明显差异，政策传导机制包括创新环境优化、财政支持和融资约束。总结已有研究可以发现，实证检验创新试点政策对于微观企业创新活动影响的文献还相对较少。理论层面上，对于创新试点政策如何影响企业创新活动，已有文献主要从政府创新激励、创新环境、融资环境、集聚效应等视角进行了分析，但长期以来，中国的产业政策一直致力于引导创新活动的发展，以上理论机制同样也适用于研究其他产业政策如何影响创新活动，难以突出创新试点政策作为新型创新治理政策的前沿治理理念。对于创新试点政策与传统创新政策有什么区别，是否比传统政策更有效，以及促进微观企业创新的独特机制是什么，已有文献还缺少细致的研究。此外，目前对于微观企业创新的测度指标仍然以专利数量为主，使用单一的数量指标测度企业创新能力存在一定局限性，不管是专利申请数还是授权数，都无法反映专利数据中的全部信息。基于此，本文首先梳理了创新试点政策的相关文件，并将其与此前的政策文献进行对比，总结创新试点政策中的新型创新治理理念，从产学研合作创新和优势互补两个层面分析可能存在的新型传导机制；其次，整理了中国专利数据库中的发明专利数据，并与中国工业企业数据库对接，精确统计了每一家企业的专利申请数据，通过汇总每一条专利所属的技术类别（）进一步测算企业的创新能力。本文的边际贡献主要包括以下几个方面：第一，丰富了创新治理的作用机制。通过对比各项政 冉 征，郑江淮新型创新治理政策与企业创新能力提升策的通告文件可以发现，创新试点政策将培育优势互补的创新格局作为指导思想，将支持产学研合作的创新模式作为主要任务，指明了构建国家创新体系的具体方法，与此前的创新政策形成鲜明对比。因此，本文从以上两个角度分析了创新试点政策影响企业创新能力的独特机制。第二，使用了更为精确、细致、全面的数据进行微观层面的实证检验。本文通过合并中国工业企业数据库和中国专利数据库尝试解决当前研究可能存在的数据准确性和有效性不足的问题。第三，对于“区域优势互补”的量化研究做出了尝试。目前，区域优势互补的相关研究大多停留在理论分析层面，本文在机制分析的基础上设计了技术互补指数来测算试点城市与省内其他城市的技术互补情况，以此作为机制检验的中介变量。本文剩余部分的安排如下：第二部分为政策背景介绍和机制分析，第三部分介绍研究设计，第四部分汇报实证回归结果，第五部分从新旧政策差异视角进一步分析，第六部为结论和政策启示。二、政策背景与机制分析以创新补贴为主的传统政策可以降低企业的成本预期，从而带动创新主体进行更多的创新投入，但是也可能触发逆向选择机制，诱导企业等主体申报低质量专利。因此，传统创新政策主要表现为刺激专利数量的提升。与此前的创新激励政策相比，创新试点政策重点强调了指导思想和目标，在宏观层面提出了政府的主要任务和工作要求，将更多的政策自主权下放给地方政府。该政策文件弱化了政府直接补贴在政策中的地位，强调了企业的创新主体地位，尤其需要注意的是，文件将培育优势互补的创新格局作为创新试点政策的指导思想，将支持产学研合作的创新模式作为主要任务。综上所述，本文以创新试点政策为例，研究新型创新治理政策对于企业创新的影响，重点从产学研合作的创新模式和优势互补的创新目标两个角度分析创新试点政策如何影响微观企业的创新活动。（一）产学研合作效应在新兴产业尤其是以科学技术为基础的产业逐渐发展的背景下，学术研究与产业创新之间的关系越发密切。具体来说，技术创新本身包含了复杂的过程。将技术定义为“理论的”和“实践的”专有技能、方法、过程、经验以及它们在设备中的具体体现的组合。进一步将创新过程分解为创意产生、创意转换、创意传播三个阶段，并以创新价值链进行概括。针对技术创新活动的研究所达成的共识是，技术创新包含了从思想到产品的转变过程。在思想创新产生之后，一项新的技术逐渐形成产品的过程中还需要一系列技术应用创新。为了扩展这项技术的应用范围以尽量有效地服务于不同目的，研发人员需要根据各自的生产目的，不断创新出新技术、新配件，进而改变技术结构。高校和研发机构拥有大量的科研人才和知识存量储备，凭借其科研优势，可以提供创新所需要的思想和原理，因此其优势在于技术范式创新；企业主要的创新任务是将已有技术进行组合，形成新产品，对技术的应用场景有直接了解，因此其优势在于技术应用创新。技术创新的关键节点在于技术范式创新与技术应用创新的对接，即高校、研发机构等如何与企业充分交流，统一技术创新的方向。政府协调产学研合作的主要形式是建设产学研合作平台，消除高校、研发机构等与企业之间的交流障碍，降低交流成本，促进技术范式创新与技术应用创新顺利对接，最终提升企业的创新能力和创新效率。对于企业来说，一方面，产学研合作机制可以使企业将所有创新资源集中在技术应用创新层面，凭借本身积累的生产经验，将创新活动渗透到生产的各个领域，实现专利数量的提升；另一方面，与高校、科研学者的广泛接触为企业创造了接收知识外部性的机会，潜在技术领域的前沿知识为企业技术多样化创造条件。假设：创新试点政策可以通过引导产学研合作促进企业创新能力的提升，不仅表现为专利数量的增加，也可以带动企业技术领域的扩展。（二）技术互补效应劳动力、可开发土地等要素资源和创新资源具有地理有限性。一方面，随着创新的不断深入，单一产品所凝结的技术不断增加，一项产品创新往往需要多个技术部门的协同创新，例如个人电脑的升级需要集成芯片、模具、新材料、电子信息等多个领域的创新。另一方面，对于单一技术来说，随着创新的不断积累，在该项技术上取得创新的难度不断提高，所需要的创新资源也不断增加，例如芯片行业的研发投入不断增加，但进步速度已不能支持“摩尔定律”。在地区劳动力、可开发土地等要素资源和创新资源有限的前提下，一个地区将会陷入专业化和多样化相互矛盾的处境。如果地区谋求在产品所需的多项技术上同时取得创新，则可能因为缺乏单项技术的研发积累，所以每一项技术都不能处于领先位置，影响产品创新的效率；如果地区选择在某项或某几项技术中不断深化，则可能因为创新资源不足以维持其他技术的研发，而面临关键技术“卡脖子”的问题，无法完成产品创新。此外，地区之间具有天然的联系，尤其是地理邻近的地区之间存在复杂的空间关联性。在创新层面，这种联系表现为知识溢出效应。如果没有区域互补的前期规划，就可能出现无序的知识溢出，例如每个地区都独立选择专业化技术，进而出现多个地区在同一项技术中寻求专业化的情况，不仅不能解决产品整体创新的问题，还将导致创新资源浪费。区域技术互补