新发展阶段我国基本养老服务...等化的实现路径及其法治保障_何宏莲.pdf

2022 年第 6 期(总第 159 期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.62022(Sum No.159)新发展阶段我国基本养老服务均等化的实现路径及其法治保障何宏莲，那艳华，苗艺巍(东北农业大学 公共管理与法学院，哈尔滨 150030)摘要:基本养老服务均等化发展是一个循序渐进的过程，我国的基本养老服务均等化建设还面临着供需不平衡、城乡区域和群体养老服务水平差异大、居家社区养老服务推进难、特殊群体基本养老服务迫切、养老服务法治保障不足等问题。新发展阶段，面对深度老龄化的严峻局面，基本养老服务均等化要立足环境变化，聚焦重点问题，要确保权责清晰、适度渐进、人人享有。基本养老服务均等化建设要以“老年人为中心”，以“高质量”为目标，追求全面、专业、高质的基本养老服务，需要政府主导、把握方向、主动响应、找准路径，依托法治，依法治理，扩量提质，从而实现高质量均等化的时代目标。关键词:新发展阶段;基本养老服务;均等化;法治保障中图分类号:D9121文献标志码:A文章编号:10087966(2022)06001005收稿日期:20221009基金项目:2022 年黑龙江省第十三次党代会精神专题项目“新发展阶段黑龙江省基本养老服务均等化实现路径研究”(22SHH050)作者简介:何宏莲(1972)，女，黑龙江密山人，副教授，博士，硕士研究生导师，从事社会保障与社会政策研究;那艳华(1972)，女，黑龙江五常人，副教授，博士，从事“三农”法律问题研究;苗艺巍(1998)，女，黑龙江鹤岗人，2021 级法学专业硕士研究生，从事劳动与社会保障法研究。根据 国家应对人口老龄化战略研究总报告，我国的老龄化水平在 2035 年将达到 287%，本世纪中叶，将达到 35%左右，我国将步入重度老龄社会1。因此，新发展阶段，积极应对快速深化的人口老龄化的制度安排显得尤为紧迫。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。基本养老服务制度是积极应对人口老龄化最基础性的制度安排2，党的十九大报告重点强调了要解决发展不平衡不充分问题，基本养老服务均等化有助于缓解社会利益冲突，新发展阶段，推进基本养老服务均等化是我国服务型政府建设的必然选择3。面对深度老龄化的严峻局面，立足环境变化、聚焦重点问题，以现行养老服务的法规性文件和政策为指导，从均等化视角把握基本养老服务建设的战略方向，坚持服务建设与法治保障双轨驱动，最终实现老年人公平共享高质量的基本养老服务目标。一、基本养老服务与基本养老服务均等化的内涵阐析(一)基本养老服务“基本”是准确界定基本养老服务概念的关键。从词义来看，“基本”意为“普惠、基础”。“普惠”意为“人人享有”，即满足全体老年群体的基本服务需求。“基础”意为养老服务内容和层次的基本性，满足的是01老年群体的一般性平均需求。因此，公平、可及是“基本”所追求的目标。此外，“基本”还是一个动态的概念，即养老服务的对象、标准和内容随着经济社会的发展和老年群体需求的转变进行相应的动态调整。尤为重要的是，“基本”更加强调政府责任，由政府主导为老年人提供基本公共服务。综合来看，基本养老服务要解决“谁来服务、服务谁、服务什么”三个关键问题，要明确服务的主体、对象、内容、水平和方式等要素4。结合 2022 年中央办公厅、国务院办公厅印发的关于推进基本养老服务体系建设的意见，基本养老服务是指为保障老年人最基本的生存与发展需要，由政府主导，向全体老年群体提供的，与经济社会发展水平相适应的，以失能、残疾和无人照顾等特殊老年群体为重点对象，以物质帮助、紧急救助、照护服务、关爱服务、权益保障等为主要服务内容，以居家、社区和机构为主要服务形态的基础性、普惠性、兜底性的一项基本公共服务。(二)基本养老服务均等化从词义来看，“均等”是“平均”与“平等”的结合5，“均等化”意味着权利、机会、结果和结构的均等，即公民有权利公平的获取社会资源，通过一个调整和平衡的过程，最后达到一种相对的均衡。由此，基本养老服务中的“均等化”是基本养老服务的均衡与协调，是大体上的相等，而非绝对的平均与相等，基本养老服务“均等化”即为公平可及地获得大致均等的基本公共服务6。基于以上对“基本养老服务”与“均等化”的内涵解读，“基本养老服务均等化”是指由政府主导，向全体老年人提供，确保城乡间、区域间、群体间的老年人机会均等、公平可及地享受数量和质量大致相当的基本养老服务6。也就是说，基本养老服务均等化立足于机会的均等和权利的平等，追求的目标是最终实现城乡、区域、群体间享受基本养老服务的一种相对均衡状态。二、我国基本养老服务均等化的历史演进与战略方向(一)基本养老服务均等化的历史演进我国老龄化的应对经历了从“关心”向“国家战略”的转变，基本养老服务建设亦经历了从“量的发展”向“质的提升”的转变。中华人民共和国成立以来，基于社会变迁的老龄化应对与养老服务的发展是连续而平稳的，大体经历了四个发展阶段，呈现出了不同的特点。20 世纪 50 年代初至 80 年代初，基本养老服务以计划经济为基础，强调平均主义的分配方式7。这一时期是城乡分离的养老保障建设，“城镇居民”是养老服务的主要供给对象，农村养老服务建设滞后，基本养老服务均等化水平低，城乡差异大。20 世纪 80 年代初至 21 世纪初，基本养老服务非均等化明显。这一时期老龄化程度较低，养老服务积极探索社会福利的社会化改革，但这一时期社会福利的社会化主要是对城市而非乡村的社会福利社会化。因此，城乡和地区间的非均等化问题较为突出。党的十六大至十八大期间，是我国基本养老服务均等化的实践探索阶段。这一时期基本养老服务政策的公平化、均等化特征明显，强调加强公平可及、普惠均等、水平适度的基本养老服务建设，重点解决收入差距和发展不平衡问题。但由于长期的历史性、制度性和社会性因素的影响，养老服务体制还不健全，基本养老服务非均等化问题依然严峻。党的十八大以来是追求高质量的基本养老服务均等化阶段，均等化程度较以往明显改善。新发展阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，养老服务建设转向追求有质量的基本养老服务均等化8，为此国家出台了一系列的政策文件，并在实践中积极响应，稳步推进。从基本养老服务均等化的演进历程来看，体制转轨与社会转型是基本养老服务均等化的根本环境8，政府的战略方向和布局谋划是基本养老服务均等化的重要指引，依法治理是基本养老服务均等化的有力保障。(二)新发展阶段我国基本养老服务均等化的战略方向基本养老服务问题是重大的民生保障问题，党的十九大明确提出了“到 2035 年基本公共服务均等化基11本实现”的目标。新发展阶段，社会主要矛盾的变化和以人民为中心思想的提出，明确了基本养老服务均等化建设的战略方向，即以“人人享有、人人可及、适度普惠、兜底充分”为根本，聚焦老年人“养得了、养得起、养得好”的时代命题，依托法治，依法治理，追求全面、专业、高质的基本养老服务均等化，让全体老年人共享改革成果。“十四五”时期是实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务向高品质发展的重大战略机遇期。我们需要认清，发展不平衡问题还会持续很长一段时间，全面、专业、高质的基本养老服务均等化需要经历一个渐进的过程。当前，基本养老服务均等化的推进还存在诸多短板，新发展阶段的基本养老服务建设要确保“机会均等、人人享有、公平可及”;要确保权责清晰，明确政府、家庭、社会、市场各方的责任边界;要确保适度渐进，与社会经济发展水平相适应9，要确保依法治理，走法治化之路。三、新发展阶段推进基本养老服务均等化发展及其法治保障的困境(一)新发展阶段老年人基本养老需求的转变新发展阶段，随着人民生活水平的提高和社会主要矛盾的转变，老年人的基本养老需求发生了重大的转变。一是老年人对于日常基本生活服务的专业化要求增高，对社区居家养老服务的日常照料需求度更高。二是老年人对基本医疗卫生服务呈现高需求态势和高水平要求，对“医养康护相结合”社区居家养老服务的需求尤为迫切。三是老年人对精神慰藉类服务和文化娱乐类的需求度越来越高。四是老年人的家庭，尤其是特殊老年人的家庭对居家养老安全保障需求日益提升，减少老年人对子女的依赖是社区居家养老服务发展需要解决的问题。(二)新发展阶段基本养老服务均等化发展的困境首先，基本养老服务需求度高、供给度低，供需失衡。供需匹配是均等化的前提，我国的基本养老服务体系建设缺乏系统性、整体性和连续性，基本养老服务在服务对象、服务内容和服务标准等方面界定不清晰，加之供给方与需求方信息不对称，供给侧与需求侧的对接不精准，政府在服务供给上跟不上需求变化与增速。其次，城乡、区域、群体基本养老服务水平差距较大。一方面，城乡一体化发展加速了老年人口的跨区域流动，基本养老服务在户籍老年人和非户籍老年人之间存在差异。另一方面，由于城乡制度差异、财政转移支付力度和规模、农村经济发展水平等因素影响，城乡基本养老服务差距依然明显，乡村医疗卫生服务供给能力低，基本养老保险保障水平低，公共医疗卫生和基本社会保障方面的养老需求难以满足10。因此，统筹解决农村老年人的基本养老服务是统筹城乡发展的关键所在。再次，社区居家养老服务的推进困难重重。一是社区居家养老服务管理机制不健全，社区居家养老服务多依赖政府的帮扶和指导，统筹协调性较弱，服务定位不明确，服务内容不全面，在缺乏决策权的情况下，难以解决老年人的实际养老困难。二是社区居家养老服务设施不完备，与老年人日常生活和身心健康密切相关的助餐、医疗和精神慰藉等相关设施还不能全部配备。三是社区专业人员配备不足，医养结合机构缺乏对人才队伍的培训管理体系和人才测评机制。最后，特殊老年群体的看护责任和赡养压力日益加重。现有的“421”或“420”家庭结构使得家庭养老功能难以为继，空巢老人的日常照料、身体健康和精神慰藉难以保障;失能、失智特殊老人的专业医疗和健康养老需求难以满足。因此，新发展阶段，家庭养老功能弱化，聚焦特殊老年群体的基本养老服务均等化最为迫切。(三)新发展阶段基本养老服务均等化建设的法治保障不足当前，我国的养老服务法制建设还处于初级探索阶段，基础比较薄弱，还没有国家层面的养老服务专项法律，养老服务发展建设的法治保障匮乏。1养老服务法律体系不完善。一是国家层面直接涉及老年人养老服务的仅有老年人权益保障法，其他多为法规性文件和规章，法律层级较低，系统性和体系性不强。二是养老服务相关法律条文多存在引导性强、可操作性弱的问题;地方性法规多是对上位法的重复规定，未能依据地方实况规范细化，缺乏地方实21操性。三是国家层面的养老服务监管立法欠缺，社会层面亦未能形成强有力的社会监督机制，养老服务建设缺乏有效的监管。四是相关的服务支撑体系和配套法律制度不够健全，老年人合法权益的保障力度不够。2养老服务机构法治化有待加强。一是养老服务机构法治化基础薄弱，缺乏完备的养老服务机构运行的规范和标准;二是缺乏智慧养老模式在养老服务机构中推广应用的配套法律法规。三是执法欠缺规范，缺乏对养老服务机构的有效治理，对机构中老年人的安全健康环节监管不力。四是司法保障制度不足，养老服务机构与入住老人间的司法救助和纠纷解决机制不健全11。3社区居家养老服务法律制度不完善。一是社区居家养老服务相关法律层级不高，仅有的国家层级的老年人权益保障法 缺少对社区居家养老服务具体事项的规定。二是社区居家养老服务监管机制不健全，行业自律监管机制欠缺，对社区居家养老服务监管不到位。三是养老服务扶持政策缺乏刚性保障，财政扶持缺乏明确法律标准，社区居家养老服务的资金保障不足。4相关保险法律制度不完善。一是缺乏对基本养老保险立法顶层设计，统筹层次较低，养老保险基金监管不力，存在收不抵支的风险。二是城乡医疗保险立法碎片化，区域差距