乡村治理背景下农村财务管理的责任界定探析_李视友.pdf

现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第29卷党的十九大报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。党的十九大之后，中共中央、国务院密集出台了针对农村的一系列方针政策。2018年1月公布了中央一号文件 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见，2018年9月印发了 乡村振兴战略规划（20182022年），2019年6月印发实施了 关于加强和改进乡村治理的指导意见。2020年12月28日中央农村工作会议上，习近平总书记强调：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴。”民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴，组织振兴与治理有效是两个重要抓手。农村财务管理是乡村治理的一个重要方面，提高农村财务管理水平有助于完善乡村治理体系，提高乡村治理能力，不断推动乡村治理体系和治理能力的现代化。我国当前大多地区的农村财务管理工作，一方面是缺位严重，另一方面越位现象却又非常普遍。由于利益的驱使，往往是该管的地方无人问津，不该管的地方却越俎代庖。正确认识农村财务管理中涉及的责任主体及其相互关系，是组织振兴与治理有效亟需解决的关键问题，有助于科学划分各责任主体在村级财务管理工作中的责任与权利，明确各自的职责范围，避免“缺位”与“越位”乱象的发生。1 乡村治理与农村财务管理之间的关系乡村治理是指在村民自治的基础上，通过政府、企业、事业单位等利益相关者对乡村事务进行组织和管理的过程。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石，乡村治理主要包括农村基层的组织体系建设、村民自治管理体系建设、乡村社会保障体系建设、乡村法治德治体系建设和乡村产业发展体系建设。乡村治理体系的完善有助于维护农村社会的和乡村治理背景下农村财务管理的责任界定探析乡村治理背景下农村财务管理的责任界定探析（青岛农业大学经济管理学院山东，青岛266109）【摘要】在乡村治理背景下，加强农村财务管理工作应当是属于村民自治范围内的事情，因此农村财务管理工作的实施主体应当是村民委员会。在农村财务管理活动中，全体村民与村民委员会的关系应当是一种委托代理关系，类似于公司的股东与管理层的关系。村务监督委员会是接受全体村民的委托，对村民委员会履行村级集体财产管理职责的情况进行监督检查，类似于公司的监事会，因此，全体村民与村务监督委员会的关系也是一种委托代理关系；而村务监督委员会与村民委员会的关系则是一种监督与被监督的关系。乡镇政府在农村财务管理工作中所扮演的角色应当是指导者与外部监督者。【关键词】乡村治理；农村财务管理；责任界定中图分类号：F302.6文献识别码：A文章编号：2096-1073（2023）02-0076-79李视友，刘录敬LI Shiyou,LIU LujingAbstract Enhancing rural financial management work may be the villager s self-governance business,therefore,it should bethe village committee to carry out this kind of job.The relations between entire villagers and village committee should be somemandate one similar to relations between shareholders and management.Village affair supervising committee,as a trustee andsupervisor of the whole villagers,is responsible of collective property managing supervision the same as company s board ofsupervisors.Hence,the relations between all villagers and supervision committee is also some kind of trustee-beneficiaryrelationship.And yet,the relations between rural affair supervision committee and villagers committee becomes a kind ofsupervision and supervised one.Township government acts as a mentor and external supervisor during rural financialmanagement work.Key words rural governance;rural financial management;definition of responsibility（Management school of Qingdao agricultural universityQingdao,Shandong266109)The Definition of Responsibility on Rural Financial Management UnderThe Definition of Responsibility on Rural Financial Management Underthe Rural Governancethe Rural Governance收稿日期：2022-05-22基金项目：国家林业和草原局项目：“集体林权制度改革监测”（项目编号：JYC2019-50）。作者简介：李视友（1968-），男，山东莱西人，青岛农业大学经济管理学院副教授，会计外包专业负责人，中国注册会计师，研究方向：农村财务会计、注册会计师审计等。76DOI:10.19704/ki.xdnyyj.2023.02.023李视友，刘录敬：乡村治理背景下农村财务管理的责任界定探析谐稳定、提高农村公共服务水平、保护农村生态环境、推动乡村政治民主、促进城乡融合发展、推动农村基础设施建设、加快乡村产业振兴步伐、提高农民收入水平。可以说，乡村治理是国家治理的基石，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。农村财务管理是指对农民集体所有的各项资产进行核算、计划、监督和控制的过程。农村财务管理的内容主要包括财务会计制度的建立和健全、财务工作流程的规范、财务公开制度的设立和完善、农村财务会计人员的培训和上岗、接受上级主管部门的审计和监督以及实施会计电算化管理等。农村财务管理工作是乡村治理的重要内容，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的核心工作，对保护广大农民利益、促进农村和谐稳定发展、落实乡村振兴战略等都具有重要意义。2 农村财务管理的相关责任主体2 2.1 1 农村财务管理相关责任主体的内容农村财务管理的相关责任主体包括村级和镇级两个层面。其中，村级层面主要涉及村民委员会、全体村民（通过村民会议或村民代表大会行使权力）、村务监督委员会；镇级层面即乡镇政府（或街道办事处），主要涉及会计代理服务中心、经管站及审计站1。2 2.2 2 农村财务管理活动的实施主体必须明确的是，村级集体财产（即农村集体“三资”，包括集体资产、集体资金和集体资源）的所有权、使用权、监督权、收益权和处置权均属于全体村民。村民委员会是村民自我管理、自我服务的基层群众组织，它不是基层政权的派出机构，不具有国家政府的性质。根据 宪法所制定的 村民委员会组织法 的规定：为了保障农村村民实行自治，应当由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主。村民委员会是由全体村民会议选举产生，向村民会议负责并报告工作的农村自治组织。乡镇政府（或街道办事处）与村民委员会的关系并非上下级的行政隶属关系，在农村财务管理活动中，乡镇政府对村民委员会的工作应给予指导、监督、支持和帮助，而不是运用行政手段干预依法应属于村民自治范围内的事项2。国务院印发的 关于加强和改进乡村治理的指导意见 也明确指出，村民委员会要履行基层群众性自治组织功能，增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力。村务监督委员会要发挥在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用。毋庸置疑，农村集体财产管理是属于村民自治范围内的事项，所以，农村财务管理工作的执行主体应当是村民委员会。即规范农村财务管理，建立健全农村财务内部控制，保护村级集体财产的安全与完整，村民委员会承担着直接责任。乡镇政府（或街道办事处）对农村财务管理工作的职责应当是指导与监督，即指导农村财务管理体制的改革与完善，监督农村财务管理体制的有效运行，以保障全体村民的合法权益3。2 2.3 3 村级会计委托代理制的困境当前我国农村普遍推行了村级会计委托代理制，即在坚持村级账务和集体资金的所有权、使用权、监督权、收益权和处置权“五权不变”的前提下，由乡(镇)会计代理服务中心代理农村集体会计账目、农村集体资金和会计档案，并提供会计信息。推行村级会计委托代理制的动因是规范农村财务与会计工作、提高会计信息质量、强化农村会计监督，从而消除村级腐败，化解干群矛盾。事实上，村级会计委托代理制也的确是很好地解决了村级财务记账混乱、结账不及时、财务公开不透明等问题，提高了财务监督的有效性，缓和了农村干群关系。但在实践中，随着村级会计委托代理制在全国范围内的逐步推广，这种农村财务管理模式也日渐暴露出一些难以回避的问题。首先，虽然实行村级会计委托代理制坚持“五权不变”“代理自愿”的原则，但在实践中要做到完全自愿可能很难推行。其次，在村级会计委托代理制下，农村集体会计账目和农村集体资金的管理和监督由村级转移到镇级，可以有效规避村级财务风险，但又会将此种风险转移到镇级。第三，乡镇经管站或审计站履行对村级财务审计监督的职责，一项审计活动必然涉及审计委托人、审计人和被审计人三方关系，在村级会计委托代理制下，这三方关系模糊不清，特别是审计人和被审计人均隶属于乡镇政府，就难免出现裁判员和运动员集于一身，自己审自己的尴尬境地。第四，村级会计委托代理制的实行弱化了村级集体财产的监督权，使村级相关责任主体对农村财务管理工作形成了一种错误认识村干部的审批、村务监督委员会（或民主理财小组）的监督，都只是形式而已，最终的审核把关是镇级的相关责任主体，所以，村级组织履行的监督职责形同虚设，这样就把本属于村级的农村财务管理和监督事务均推给了镇级4。不可否认的是，当前我国农村人口流动性大，农村基层组织涣散，农村民主意识淡薄，农村财务管理工作要实现完全自治尚不具备客观条件。所以，推行村级会计委托代理制还是一种可行的现实选择，事实也证明是一种行之有效的管理模式。但是，从长计议，村级会计委托代理制只是一种过渡性的制度安排，只能是当前的权宜之计，而并非长久之策。从长期看，实施乡村振兴战略，应当大力发扬农村民主，培养农村组织自治能力，让政府的归政府，农村的归农村。政府需要做好的是指导和监督工作，而不是去插手本属于农村自治范围内的村级财务管理工作。3 乡镇政府与村级相关责任主体的责任界定在乡村治理背景下，乡镇政府应当充分发挥引导者和服务者的作用，大力推进乡村治理体系和治理能力现代化建设，培养村级组织的自治能力，而不是事必躬亲甚至是越俎代庖。乡镇政府在农村财务管理工作中所扮演77现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第29卷的角色应当是指导者与监督者，即对村民委员会和村民主理财小组的工作给予指导、监督、支持和帮助。如果说村务监督委员会是农村财务管理活动中的内部监督者的话，那么，乡镇政府就是一个外部监督者。内部和外部监督在监督职责、内容、程序及独立性上存在差异。乡镇政府在农村财务管理工作中的这种外部监督，主要侧重于监督检查党和国家有关方针、政策的贯彻执