消费公益诉讼制度的检视及其完善_杨三正.pdf

年月宝鸡文理学院学报（社会科学版）第 卷第期（总第 期）（）（）【经济管理学法学】：消费公益诉讼制度的检视及其完善杨三正，孔令冉（广州应用科技学院 法政学院，广东 广州 ；兰州大学 法学院，甘肃 兰州 ）摘要 消费公益诉讼制度承载着充分保护消费者利益的愿景，但其实施状况却并不尽如人意。因此，在理论上有必要对域外两大法系具有代表性国家的消费公益诉讼立法及裁判经验进行比较分析，以探究其共有特征。在此基础上，通过对我国既有程序规则的检视，以开放性视野审视消费公益诉讼实施中所呈现出的适格原告范围相对狭窄、起诉前置程序尚未完善、法院职权有待转化、损害赔偿请求亟需细化、赔偿责任承担机制尚需创新等重点问题。进而以问题为导向提出形塑诉讼主体多元化、设置起诉前置程序、调整法院职权、妥善受理损害赔偿请求、合理计算和分配损害赔偿金、探索损害赔偿责任有限承担机制及损害与赔偿相挂钩的“索偿程序”等机制化、规范化建议。关键词 消费公益诉讼；法理根基；规则检视；完善进路 中图分类号 ；文献标识码 文章编号 （）年修正的 中华人民共和国民事诉讼法（以下简称 民事诉讼法）和 年修正的 中华人民共和国消费者权益保护法（以下简称 消费者权益保护法）分别确认了消费公益诉讼制度。此后的相关司法解释和试点方案也陆续丰富了该制度的实施规则。但限于立法者对该制度的规范起步较晚，使得理论界对其所涉及的立法模式、诉讼主体等基础性问题的研究，既未有过必要的前瞻，又未能充分的跟进，故颇具争议。同时，囿于对消费公益诉讼实践探索涉足尚浅，司法实务中裁判者对其理解和适用尚存一定的知性茫然。基于此由，本文试图从设计逻辑及法理依据、既有规则检视、法律实施之完善进路三个方面，对消费公益诉讼制度做一研讨。一、探源与奠基：消费公益诉讼的设计逻辑及法理依据（一）追根溯源：两大法系消费公益诉讼特征的比较法概要从世界范围看，消费者权益保护在国际上也是一个难题。当公益诉讼于 世纪中期在美国问世时，消费公益诉讼即是其中的一个重要分支。由萌生渊源观之，消费公益诉讼是消费者基于其与经营者之间所发生的与消费者权益有关的争议，并使此种争议得以解决的一种创新性制度。英美法系和大陆法系国家均先后开展了各具特色、卓有成效的消费公益诉讼法律制度的构建，我们可借此探究其共同特征。摘其要者而言，英美法系国家消费公益诉讼的特征主要有以下几方面。其一，提起诉讼的主体具有广泛性。美国可以提起消费公益诉讼的主体包括检察机关、各类社会团体和告发人（检举人），英国的情况则有所不同，检察长可以代表政府提起诉讼或者应诉，各类社会团体或者告发人经申请得到检察长批准后方可以自己的名义提起诉讼，地方政府也可以直接提起有关保护消费者 收稿日期 作者简介 杨三正（），男，甘肃会宁人，法学博士，广州应用科技学院法政学院教授，广州应用科技学院城乡文化发展研究中心研究员，研究方向：经济法理论；孔令冉（），女，山东东营人，兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法理论研究。权益的公益诉讼。其二，诉讼模式具有多样性。主要包括总检察长起诉模式、消费者集团诉讼模式、“私人检察官”诉讼模式，其中集团诉讼机制发挥着重要作用。提起诉讼必须符合一定的先决条件和维持条件。设置条件的目的之一是维护公共问题的主宰力，即诉讼中集体成员的问题在法律和事实上必须相较于集体个别成员的个别问题更为优越；目的之二是保障诉讼集团的优先性，即集团诉讼对于另外可以适用的制度来说，解决具体争议时会更加快捷、妥适。其三，行政程序具有前置性。即社会团体或者公民在提起消费公益诉讼之前应当通知并申请国家行政机关制止损害消费者公共利益的行为或者由国家行政机关代其提起诉讼，当国家行政机关不处理申请或者不提起诉讼时，社会团体或者公民即可提起消费公益诉讼。相较而言，大陆法系国家与英美法系国家则有所不同，其主要体现在提起消费公益诉讼的主体、检察机关如何参与以及起诉模式等方面。首先，提起消费公益诉讼的主体受到极大限制。德国和日本均不允许公民个人提起消费公益诉讼，只赋予社会团体提起诉讼的权利，并且对有权的社会团体范围予以严格控制，如日本法律规定有权提 起 消 费 公 益 诉 讼 的 团 体 必 须 经 国 家 许可。其次，主要模式为检察机关民事公诉和消费者团体诉讼。按照法国 年 民事诉讼法典 第 条的规定，检察机关有权在公法秩序受到侵害时，为维护公法的权威和秩序而参与民事诉讼中，而消费公益诉讼恰好契合了“公法秩序受到侵害需要维护”之条件；法律亦赋予某些团体诉讼以诉讼主体资格，藉以维护团体的共同利益或者整体利益。根据德国 反不正当竞争法 第条的规定，竞争者以及一些典型的社会团体，如促进工商业利益或独立职业者利益的团体、消费者团体、工商业和手工业者协会等团体都可以针对违反该法第条和第条的非法商业行为行使排除请求权，并且在此行为有多次发生之危险时即可行使不作为请求权，亦即这些团体有权提起不作为之诉。再次，采取直接起诉模式。能够提起公益诉讼的主体有权直接向法院起诉，在起诉之前没有任何前置程序及审核检查等限制。同时，司法实践中主要开拓了禁令之诉、穷尽不法所得之诉、损害赔偿之诉三种模式。由上观知，面对消费者受损“小额多数被害”的特点，两大法系国家都在探索实现消费者权益的群体诉讼制度，该制度设计的功能、目标、结构均超越了“一对一”或者“一对多”的传统诉讼形态，通过创新利益代表机制，使提起诉讼的主体具有普遍性和公共性，扩大了原告的范围。同时，扩大消费者权益保护的范围以维护消费者整体权益，使“多对一”或者“多对多”的消费公益诉讼能够成功完成，诉讼体现的价值取向具有明显的公益性特征。（二）设计逻辑：社会公共利益的价值取向有研究者认为，所谓消费公益诉讼（又称消费者公益诉讼）是指旨在维护广大消费者的公共利益，制止和惩罚消费侵害行为，法律规定的机关和有关组织针对侵害或者可能侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的不法经营行为，向法院提起诉讼，由法院依法判定和追究民事责任的活动。我们认为，就其设计的逻辑理路而言，消费公益诉讼的理念根植于维护一种超越个人，转而关怀社会公共利益，故其规则形塑与运行遵循公益诉讼的价值理念和规则结构。较之于传统消费者诉讼，其在效用、争点等诸多方面的制度设计均显迥异，可归纳为如下几点。第一，争点：传统消费者诉讼一般为消费者个体与商业经营者权利义务的争议；消费公益诉讼则为商品或服务的经营者违法经营侵害海量消费者的合法权益、危及社会公共利益的争议。第二，当事人：传统消费者诉讼为个体消费者或者少数确定的消费者与商业经营者之间的两极对抗式博弈，直接相对；消费公益诉讼则呈现为无计划、无组织、无定型的当事人结构，通常表现为一个消费群体针对某个行业或者组织的经营者发起诉请。第三，关键事实：传统消费者诉讼表征为过去的事实及与双方当事人权利义务有牵连的现存事实，消费公益诉讼则为预防性（在判决确定期间内有效）、立法性（持续有效的判决）的事实。第四，救济方式：传统消费者诉讼遵循原告因被告违反义务而得到损害赔偿的一般原理，救济范围从实体上的侵犯逻辑性地推演出来；消费公益诉讼则为对过去过错的补偿，其拘束力面向许多人，包括缺席者与未来的受害者，救济往往是非强制性的，而具有协商性。第五，法院角色：传统消费者诉讼中法院恪守严格中立的消极角色，裁判记录标志着法院干涉的结束；而消费公益诉讼的判决并未终结法官对案件的涉入，其要求法院持续地能动参与，甚至成为立法者与管理者。第宝鸡文理学院学报（社会科学版）：六，诉讼影响：传统消费者诉讼的诉讼是独立的过程，判决结果仅限于当事人；消费公益诉讼的诉讼结果影响社会公众，会重塑社会的整体价值。（三）法理根基：消费公益诉讼的功能指向消费者权利具有明显的社会性，其作为组合性权利已经远远超越了一般私权的范畴。在此语境下，经营者对单一个体消费者的侵害，实际上也是对社会公众利益的伤害，消费者利益与社会公共利益在总体上形成交叉关系，其交集部分即为公共利益。由此之故，某特定消费者提起的消费诉讼已超越对个体权益的救济，而是对经济社会整体权益的有效维护。当我们将目光投向纷繁复杂的各个消费者侵权案件时，不难发现其呈现出受害人数众多、个人损失额较小、经营者获益金额巨大、个人维权存在诸多障碍等特点。基于消费纠纷的公益属性、消费者权利的法律属性以及公平和效率的法治理念，消费公益诉讼制度被理所当然地赋予了崭新的功能，其指向在于以下三点。其一，诉讼请求“小额”利益的分散性和原告“多数”的主体集合性。从诉讼产生的原因看，消费公益诉讼的原告经常为大量小额的权益受害者，“由于企业的大规模活动，使很多人蒙受损害。大规模生产、消费将会出现大规模的侵害者，虽然对个人而言所蒙受的损失属于小额，但就整体而言，损失金额则非常巨大。”这给传统司法提出了两方面的技术性难题：一则就是虽然受损金额小但不能因此而影响受害人维护自身权益的权利，所以不能因为程序繁琐而使小额诉讼请求人的请求权受到限制；二则为消费者诉讼的数量庞大会导致司法资源因此而精疲力竭，且解决纠纷的成本也未必经济。要化解此困局，将小额诉讼和众多原告利益的保护纳入其中，便成为消费公益诉讼制度责无旁贷的功能担当。其二，消费公益诉讼是兼具保护私权和公益双重属性的诉讼。消费公益诉讼的目的很简单，就是为了维护消费者的合法权益，进而对违法经营行为予以惩戒。就其性质而言“消费公益诉讼是将私法关系公法化，消费实践争议往往同时造成个别消费者受害，而有数量上的公共性而已，仍是私法争议。”从胜诉的意义来看，其首先在于使受侵害的消费者在经济上获得相应的赔偿，其次唤醒民众的权利意识，在司法判决的基础上充分利用消费公益诉讼这一手段来维护自己的权益，最终体现国家对经济活动的规制。其三，消费公益诉讼有更强的预防性。这表现在消费公益诉讼的提起不需要确有损害事实发生，只要合理判断存在损害公共利益或者消费者权益的潜在危险就可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任，通过此种惩戒以彰显消费公益诉讼的预防性功能。其目的旗帜鲜明地指向对公共利益的维护，亦保护社会基本经济秩序不受违法行为的侵害，力图将各种侵害消费者公共利益的行为消解于萌芽状态。二、规范分析：既有规则检视规范分析是法学研究的最基本且最为重要的方法，对消费公益诉讼这一既具有历史过往又具有现实视野的法律制度进行检视时，必须对现有规则进行规范分析，方可发现并审视问题，并最终通过反思以求解决问题之路径。（一）分析对象：既有规则通观我国现行法律规范体系，便可知与消费公益诉讼密切相关的主旨规范（含法律、决定、司法解释）的演进脉络，并由此对既有规则进行必要检视。年月修正的 民事诉讼法 第 条规定了人数不确定的代表人诉讼，若出现对环境造成污染、对众多消费者合法权益造成侵害等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和相关组织可以向人民法院提起诉讼；年月修改的 消费者权益保护法 第 条规定对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼；年月施行的最高人民法院 关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定 第 条第款规定消费者协会依法提起公益诉讼的，参照本规定；年月施行的最高人民法院 关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 的解释（以下简称 民事诉讼法解释）用个条文规定相关公益诉讼规则，解决了公益诉讼案件受理条件、管辖、共同原告的加入、公益诉讼和私益诉讼的区分、和解与调解、撤诉等问题；年月全国人大常委会通过的 关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定（以下简称 决定）授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，试点地区确定为北京、内蒙古等 个省、自治区、直辖市；年月最高人民法院审判委杨三正，孔令冉消费公益诉讼制度的检视及其完善员会通过的 最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称 民事公益诉讼解释）以 个条文规定了提起消费公益诉讼的主体、受案范围、管辖、立案条件、公告、原告加入、反诉、诉请方式、举证责任、诉讼费用等相关问题；