乡村治理现代化的区域差异与转型路径_刘成良.pdf

乡村治理现代化的区域差异与转型路径摘要在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，乡村治理的制度化规范不断强化，主要表现为强调治理目标的精准性、治理过程的精细化、治理手段的技术化以及治理体系的科层化。然而，这种现代化的乡村治理模式在实践中存在着较大的落地难题，其核心原因在于忽视了乡村治理诸要素之间的区域差异。乡村治理模式的东西差异，即以经济发展、人口分布、治理疆域等要素为重点参照，从类型学意义上探索东部发达地区、中部欠发达地区以及西部边疆地区乡村治理模式的差异。转型期中国的基本国情与复杂变革需要多元的治理模式与之相匹配，不能一味地以理想中现代化的治理模式来改造乡村，公共政策制定更不能想当然，要正视不同区域乡村治理的差异，选择合理定位，打造坚定的后方空间。关键词乡村治理；区域差异；精准治理；基层政府DOI编号10.14180/ki.1004-0544.2023.04.012中图分类号D422.6文献标识码A文章编号1004-0544（2023）04-0110-09基金项目：国家社科基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”（22ZDA101）。作者简介：刘成良（1989），男，管理学博士，苏州大学政治与公共管理学院副教授。刘成良在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，无法忽视政策统一性与地方差异性之间的矛盾。一方面，中国国家结构的单一制形式决定了中央政府需要保持高度的权威来统筹协调各地区发展，无论是行政体制设置还是决策部署，都需要统一性。另一方面，中国国土面积广袤，自西向东的自然地理空间与经济发展阶段都存在着较大差异，且人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为转型期中国社会所面临的基本矛盾。而在全面深化改革的过程中，“政令不出中南海”“处长治国”的困境曾引发了“总理之怒”1，为了使中央政策部署能够得到有效的贯彻落实，为了能够打破地方保护主义所滋生的腐败、阳奉阴违等问题，近年来中央政府通过深化“放管服”改革，规范权力运行程序，采用高规格的巡视督导等多种形式来提升中央权威与国家能力。这种变革也在深刻影响着国家与社会的互动模式，自上而下的政策传达渠道更加通畅，而政策一竿子到底后虽然避免了被打折扣等问题，但是也对政策制定者提出了更高要求。如何在政策统一性与地方差异性的矛盾背景下实现有效治理则成为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中无法回避的重要议题。尽管作为国家权力末梢的基层政府和农村基层组织也正在适配国家治理转型的这种变化，但由于地方政府之间治理能力的差异，造成了一些较为先进的基层治理改革并未有效地切合乡村实际，一些公共政策在不同地区之间甚至产生了较大的执行效果差异。伴随着社会治理理念迭代更新的速度不断加快，信息技术的蓬勃发展为治理场景的拓展提供了极大的空2023.04华中村治研究110间，而数字乡村建设的诸多探索和实践，使人们对未来的乡村治理产生了较多美好愿景，一些地方在这些探索上走在了前列，但是产生的悖论性问题在于，这些探索忽视了地方差异。这些探索被作为先进经验推广到欠发达地区，不仅造成了先进经验无法落地，同时还产生了其他问题。如何认识这种差异，如何在政策统一性与地方差异性之间寻找新的平衡，如何审视国家治理改革背景下乡村治理的变化，则成为本研究的核心问题意识。一、乡村治理的东西区域视角所谓乡村治理是政府和农村基层组织统筹协调人与人之间、人与土地之间、人与基层组织之间的各种关系，通过调解冲突矛盾、供给基本服务、建立规则制度等一系列公共性活动来保障基层社会的稳定和发展秩序。一般认为乡村治理中关键的变量是人、组织、资源，即作为治理客体的农民，作为治理主体的基层组织，以及可调度的治理资源。组织的作用在于协调人与人之间的关系并达到预期目标，而实现这一目标离不开相应的资源支撑。中国的乡村治理不仅要考虑人、组织、资源之间的要素，同时还必须将区域要素纳入视野，否则就容易出现一叶障目的困境。原因有两大层面：一是从地理格局来看，中国区域面积广阔，地势西高东低，自西向东呈三级阶梯分布，地理地貌、自然气候等差异较大，不仅如此，连人口分布也呈现出较大的区域差异。1935年，地理学家胡焕庸先生就提出了“瑷珲腾冲线”来揭示中国人口的分布规律，按照当时的版图来计算，东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口，而西北半壁64%的土地供养了全国4%左右的人口2（p46-48）。时过境迁，伴随着国家版图面积的变化以及总人口数量的不断增长，“瑷珲腾冲线”东南侧的国土面积当前不足44%，2020年第七次人口普查数据显示，常住人口仍然占到了93.5%，而西北侧是以超过 56%的国土面积养活了 6.5%的人口。纵观前几次人口普查数据，人口分布的变化均很小。将区域要素纳入乡村治理的研究视野后不难发现，西北半壁的乡村总体特征是治理疆域辽阔而人口稀疏，东南半壁的乡村总体特征是治理疆域相对狭窄而人口较为稠密。事实上，这种人口分布如用图形来表达的话会更为直观。通过将第七次人口普查的分县数据导入到ArcGIS分析，不难发现（见图1）：“瑷珲腾冲线”西北半壁绝大多数区域的人口密度是每平方公里为061人，当然这一大区域内的核心城市地区人口密度相对较高，基本是在每平方公里62至344人这一区间内；而东南半壁人口密度则相对大得多，绝大多数地区的人口密度都在每平方公里62至344人的区间以上，其中华北大部分区域、东部沿海地区、华南沿海地区、中部的部分区域以及西部的四川盆地地区的人口密度则明显较大，达到了每平方公里345至1649人的区间，而这些地区的核心城市以及东三省的核心城市地区的人口密度相对更大。治理疆域对乡村治理的影响是全方位的，治理的核心在于治理主体能够与治理客体之间保持有效的沟通和互动，而辽阔的疆域在客观上就加大了这一沟通难度，不仅容易出现信息不对称等问题，也在一定程度上削弱了现代国家德化人心的功能。二是乡村社会的名实分离与区域分野。费孝通曾提出：“名实之间的距离随着社会变迁速率而增加。在一个完全固定的社会结构里不会发生这距离的，但是事实上完全固定的社会并不存在。”3(p116)费孝通观察的是百余年前的中国乡村社会变迁，时至今日，乡土社会的变化已然更大，以至于这一概念已发生了名实分离，何为乡土社会变得模糊了。基于中国城乡二元的土地制度，一般意义上可以将拥有土地承包经营权且社会关系嵌入乡村社会，并实际从事农业生产的人称为农民，其所聚居生活生产的空间定义为乡村。然而，自20世纪80年代以来，以工业化、城市化为核心的中国式现代化深刻地改变了以往的城乡结构和人们的生产生活方式。由于过密化的村庄所提供的经济空间有限，大量农民离土离乡，参与到城市务工生活中，相当一部分已转型成为市民。一般认为，只要集体土地尚未完全转化成为国有土地，瑷珲于1986年改名为黑河，故也称黑河腾冲线。111农民身份尚未彻底转化成为市民，那么农村、农民依然是社会大多数人认知表达中的农村、农民，从这个意义上来看，农村、农民的概念已经符号化、抽象化了，但是距离其原本的意涵已发生了巨大变化，甚至偏移。因此，仅从一般意义上来理解农村、农民并认识乡村治理的话，则很容易因为概念的符号化表达而产生误判。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，乡村治理的制度化规范不断强化，乡村治理也沿着如何探索并实践更具现代化色彩的治理模式而不断演进，主要表现为强调治理目标的精准性、治理过程的精细化、治理手段的技术化以及治理体系的科层化。从乡村治理的要素特征来看，无论是作为治理主体的基层组织，还是作为客体的农民，无论是乡村可以调度的资源，还是所面临的治理疆域，都存在着较大的差异。而所谓的现代化治理模式虽然可以在一些地区落地生根并探索出更加具有创新性的治理模式，但是对于相当大一部分乡村而言，则难免面临着“东施效颦”的困境。近百年前提出的“瑷珲腾冲线”为认识东西区域的人口差异奠定了重要基础，其对认识乡村治理而言也意义非凡。由于人口的分布不均衡问题造成了不同地区的乡村所面临的治理客体、治理疆域存在着极大的差异，而这种差异不仅影响着治理模式的选择，也直接关乎最终的治理绩效。当然，除此之外，由于近代以来中国的工业化路径是从沿海展开，客观上也造成了东西经济发展的诸多差异。在此基础上，本研究提出了乡村治理模式的东西差异。所谓的东西差异是在综合考虑了乡村治理的诸要素基础上，以经济发展、人口分布、治理疆域等为重点参照，从类型学意义上探索了不同地区的乡村治理模式的差异。理想类型的提出是基于乡村治理中的主要矛盾，通过对不同区域主要矛盾的比较来认识乡村治理的差异，从这个意义上来讲，理性类型是无法穷尽现实经验的所图形由河南省科学院地理研究所冯鹏飞博士根据2020年第七次人口普查分县资料制作。图1：2020年中国县域常住人口密度地图112有复杂要素的。由于东部地区经济较为发达，人们往往用抽象的东部来指较为发达的地区，从而展示其与欠发达的中西部地区之间的差异。但是从地理学意义上来看的话，所谓的东部也并不都是发达地带，除了经济带上的重点城市区域外，相当一部分地区的乡村和中西部的差异并不是特别大，而即便是中西部地区的乡村，如果处于核心城市周边，其经济也并不比东部发达地区的乡村要差。因此，本研究所提出的乡村治理模式的东西差异，是在超越了地理学意义的东西区域之上，通过抓住区域的核心要素来展示三类较为典型的乡村治理模式的，即东部地区的乡村主要是指经济发达地区的乡村，而中部地区的乡村主要是指经济欠发达地区的乡村，而西部地区的乡村主要是指分布在“瑷珲腾冲线”西北半壁边疆地带的乡村。二、东部地区的乡村治理模式从地理空间来看，自工业革命后，海洋则成为链接各大文明的重要媒介，在现代国际贸易中，沿海及重要港口则占据着重要的区位优势，我国的经济腾飞也是从沿海地区开始，珠三角、长三角以及环渤海的京津冀地区依托区位优势承接了世界产业链的转移而逐渐发展起来，成为国家经济增长的重要引擎。由于靠近市场，这些地区的农村多数在20世纪80年代初就开始了非农化转型，例如苏南地区就从“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业开启了乡村工业化路径，不仅农民逐渐脱离了农业生产这一主业，农村也成为发展工商业的主要场域。除此之外，一些内陆地区的重点城市，如以武汉、郑州、重庆、成都、长沙等为代表的大城市也在改革开放后的几十年中迎来了巨大发展，城市版图面积不断扩张，周边的乡村地区得益于城市化所带来的土地增值收益，乡村转变为社区，农民转变为市民，尽管有的还冠以乡村之名，并且还拥有集体土地，但是农民的家庭经济收入结构与生活方式已与城市无异。因此，这些位于城市带及核心大城市的周边乡村就构成了本研究所讨论的东部地区乡村治理的样本。东部地区的乡村治理总体呈现出利益密集、人口密集、治理事务复杂的特征。由于产业集聚与区位优势，依托集体土地而发展起来的工商业创造了大量的就业空间，不仅可以满足大多数本地农民的务工需求，还能够吸引大量外来人口，甚至相当一部分村庄的外来人口都是不少于或者数倍于本地户籍人口的。人口的集聚也进一步促进了地区经济的繁荣，本地农民可以通过直接务工或者经营工商业，甚至提供房屋出租就可以获得较为丰厚的收入，而村集体即便是不直接参与工商业经营，依靠土地或厂房出租也可以获得较为稳定的收益。伴随着城市的发展建设，尽管这类地区仍然冠以乡村之名，但是农民并不需要像大多数新市民那样通过支付高昂的购房成本而进城落户，就地城镇化不仅极大地减轻了农民的负担，而且征地拆迁、项目建设等所带来的巨额收益也使得地区呈现出典型的利益密集型特征。伴随着人口的集聚与地区经济的发展，村庄的治理事务也更为复杂。基于属地管理责任，乡村基层组织除了要履行管理好本地区户籍人口的责任，还要做好外来人口的社会治理工作，如群租房整治、流动人口登记等，同时还要做好辖区内的安全生产、环境卫生等管理工作。东部地区乡村治理的特征对于构建有效的治理模式提出了更高要求，主要表现为村级组织的科层化色彩更为浓厚，村干部的职业化水平相对较高，更加追求精细化的治理过程。从村级治理力量来看，依托于较为充实的集体经济，村庄还发展起来了较为体系化的治理队伍