乡村振兴战略下村级小微权力的图景、场域与规范路径_李辉.pdf

乡村振兴战略下村级小微权力的图景、场域与规范路径*李辉 摘要 规范村级小微权力运行是推进乡村振兴战略的应有之义。村级小微权力覆盖资源分配、公共服务、村民自治等多个领域，资源流变、法治根基、组织化建设、文化浸润等非均质性社会基础条件在运行风险和规范难度的双重面向上多元交错，勾勒出村级小微权力实际运行中的差异图景。在此基础上展开的场域投射分析显示，不同行动者的生存心态、资本决定其在小微权力场域中的位置及博弈策略。全面规范村级小微权力必须贯彻系统思维，以制度确权“正名”，以场域控权“增能”，以乡风塑权“铸魂”，重构有规则、有灵魂的村庄公共秩序。关键词 乡村振兴战略;村级小微权力;规范路径 中图分类号F32 文献标识码 A 文章编号 1672 1071(2023)01 0047 08党的二十大报告明确指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，要加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。作为法律法规赋予村民自治组织及村干部在“三资”管理、惠农工程建设、优抚安置与社会保障等村务管理中的权力，村级小微权力运行与基层治理效能密切相关。小微权力行使一旦发生异化，便会恶化党群关系、弱化政治认同、消解执政之基，严重掣肘乡村振兴战略的实现。2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于加强和改进乡村治理的指导意见，明确指出要“加大基层小微权力腐败惩治力度，规范乡村小微权力运行”1，2022 年中央 1 号文件中关于强化基层监督，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督等表述同样控权色彩浓厚。显然，在全面推进乡村振兴战略、迈向农业强国的新征程中，加快构建民主自治、权责明晰、相互制衡、公开透明、操作规范、简便高效、监督有力的小微权力运行机制，是确保治理有效、避免乡村脱序的当然举措，更是夯实村治根基、牵动乡村振兴战略全局的重要抓手。一、文献述评对村级小微权力的研究与中国农村的权力格局分布，包括政治经济体制改革及社会结构的分化有着最直接的关联，尤其是在取消农业税后，农民、村集体、基层政府三者之间的关系重构打破既往的权力格局，小微权力逐渐浮出水面。随着 2013 年宁波北仑区试点基层“小微权力清单”，2014 年宁海县出台 村务工作权力清单三十六条，地方政策层面的实践探索逐渐将村级小微权力引入学术研究的范畴:学界最初对村级小微权力的研究聚焦于其与乡村振兴战略实施的内在关联上。学者们尤其是参与改革的地方官员往往对村级小微权力影响“治理有效”这一目标具有最直观而深刻的体验，认为只有严格规范小微权力，才能打通村级权力运行“最后74政治学与法学研究中共南京市委党校学报2023 年第 1 期*基金项目江苏省社科基金项目“乡村振兴战略背景下江苏村级 小微权力 的差异图景与规范路径研究”(19ZZD004)。收稿日期2022 09 22 作者简介李辉，法学博士，中共南京市委党校公共管理教研部副教授，南京新时代中国特色社会主义发展研究院研究员，210046。一公里”，从制度层面提升乡村治理效能2。另有机构和学者进一步拓展了村级小微权力与乡村振兴战略的逻辑关联，指出小微权力不规范易于导致集体资产资源被非法侵占，村级重大决策被非法利益裹挟，对实现“产业兴旺、生活富裕”的乡村战略目标极其不利3，村级小微权力是否规范还关系到能否打破农村熟人社会及人情往来的旧秩序，能否构建农村社会交往关系新规则，这对净化基层政治生态，推动“乡风文明”同样至关重要4。作为规范小微权力运行的创新典型，村级小微权力清单制度得到重点关注。在 2018 年中央 1 号文提出推行村级小微权力清单制度之前，这一做法就已经在多地出现并引发学界关注。有学者分析了这一创新的制度逻辑、主要做法、政策绩效5，也有学者将其置于县乡村关系格局中去整体性理解，反思了政策创新的社会基础6。当然，同样有观点认为村级小微权力清单并非尽善尽美，面临着成本抬高、效率不足以及权力制衡不充分等问题7。在此基础上，学者们尝试进一步设计规范村级小微权力的可行路径。常见的分析维度包括:需从顶层设计、制度执行力、党内“软环境”、制度文化等诸多方面确保小微权力规范8;应把制度建设、基层党建与推动基层社会治理现代化结合起来，构建农村基层小微权力规范运行的长效机制9;探索构建“村级小微权力+互联网+监督”平台，以规范村级财务管理为抓手，通过依法确权，有效晒权，规范用权，把村级小微权力运行置于互联网大数据平台之中10。从目前的研究成果来看，学界已有的研究在框架上侧重于“自下而上”的社会化视角，在内容上集中于小微权力清单制度，而村级小微权力的源起及运行中的失范，恰恰是国家政治、经济、社会改革在农村基层场域复杂叠加与耦合的结果，与农村公共权力格局、权力的文化网络、中国特色社会主义基层民主、国家治理体系与治理能力现代化等多重因素密切相关，缺乏系统分析，就无从解释村级小微权力由“应然”走向“实然”过程中的逻辑自洽，就难以描述隐藏在小微权力运行“黑箱”下的多元利益博弈，仅凭小微权力清单制度显然难以尽数回应上述问题，亟需在广度与深度上作进一步探索。二、村级小微权力界定及运行中的差异图景需要指出的是，村级小微权力并非税费时代的自然延续，其权力行使的主体、客体、依据等与以往相比具有明显异质性，乡村治道变革在事实上重塑了乡土社会的权力格局，“改革前的总体性支配权力逐步被技术化的治理权力所替代”11，这在发生学意义上对村级小微权力的生成及差异化运行产生了直接影响。(一)村级小微权力的三重意蕴目前中央层面的政策文件尚未对村级小微权力作明确界定，地方性规章及规范性文件中的小微权力尽管内容各异，但按权力来源与行使主体，大致可分为三类:其一，资源分配类权力，即扶贫救助、惠农政策落实等因国家向农村输入资源而衍生的权力。税费改革后，随着国家资源下乡与地方资源资本化，“在项目资源分配环节，特殊主义的项目资源分配模式形成了资源分配的权力利益网络”12，乡村干部作为基层治理中的代理人与当家人，自然承接这部分资源分配的权力，而作为理性的能动者，其行为逻辑又深刻影响权力行使的实际效果。其二，公共服务类权力，即劳动就业、公共教育等国家基础性权力在乡村公共服务领域的延伸。以国家政权建设来矫正当下乡村治权弱化是乡村振兴战略的重要考量，而国家政权建设“并非只涉及权力的扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化”13，即在解构全能主义国家的同时，有序增强基础性权力，从而持续有效地提升国家对农村的社会控制和动员能力。其三，村民自治类权力，即村务公开、“三资”管理、工程建设与采购等村民自治范畴内的权力，这类权力本应作为农民由义务本位走向权利本位的印证，却又往往因农民自身的分化和自利而落入机会主义与策略主义相互强化的窠臼。对上述三类小微权力的考量必须置于当代中国乡村整体性变迁的时代语境与乡村振兴战略的宏大叙事中予以体味，尤其应关注国家建制模式在农村的适应性嬗变，因为“国家与社会的结构关系影响着国家的制度安排，制度安排构成权力的结构”14。质言之，村级小微权力是在乡村政治规范与基本社会秩序重构及新型乡村共同体型塑的政治生态遽变中集合锻造的产物，而这种锻造又因力度与韧性不足导致运行中的困境:一方面，力度不足缘于小微权力行使与国家权力的分布式下沉和互动式转移相关，前者往往因地方分利秩序和精英俘获而导致权84政治学与法学研究中共南京市委党校学报2023 年第 1 期力下沉中的散佚，后者则受村民薄弱的自主行动能力与村庄派性政治的掣肘，易于出现权力转移中的衰减;另一方面，乡村治理内卷化导致集合锻造的韧性不足，乡村有效治理有赖于组织化的官僚体系与基于道德、伦理和情感之上的非正式治理之间的共融性合作，但现实中大多仅有国家权力的下沉，非正式治理资源却“在经历市场化、现代化的洗礼后变得越来越脆弱、离散和隐藏，往往并不具有强大的行动能力”15，二者的非对称合作与碰撞使得小微权力运行缺乏足够圆融的政治场域，从而在实际运行中表现出脆性。(二)村级小微权力运行多重面向下的差异图景诚如上文所述，村级小微权力是后税费时代乡村权力格局调整的产物，国家作为关键元素，由其主导的农村治理制度变迁、农业重大政策调整、农民公民权赋予等在制度与权威层面为小微权力源起提供了法律与政策依据。而在实际运行中，资源流变、法治根基、组织化建设、文化浸润等非均质性社会基础条件在运行风险和规范难度的双重面向上多元交错，勾勒出村级小微权力运行的差异图景，即1D1，1D2，2D1，2D2(见表 1)。表 1村级小微权力运行差异图景社会基础差异图景资源流变法治根基组织化建设文化浸润原生经济发展水平惠农资源流量涉农法律法规体系农村社会法治精神基层党组织建设水平农民组织化程度宗族势力新乡贤文化运行风险高(1)规范难度大(D1)+运行风险高(1)规范难度小(D2)+运行风险低(2)规范难度大(D1)+运行风险低(2)规范难度小(D2)+显然，小微权力运行风险及规范难度与资源流变、宗族势力呈正相关，与法治根基、乡贤文化、乡村组织化建设呈负相关。前者无关资源本身，而是原生经济发展水平高、惠农资源流量大的地区，诸多利益交集更易形成权力的利益网络，导致难以抑制小微权力运行中的越界冲动，这是宁波等沿海经济发达地区率先推出小微权力清单的重要原因，而作为传统差序格局的重要表征，宗族势力强大往往使得小微权力运行中难以摆脱人情的影响，在某些地区，宗族势力甚至深度介入村级组织选举，维护宗族利益一旦成为小微权力运行的隐藏文本，失范的概率将大大增加;后者则与现代性的生长相关联，作为与现代化相伴生的质的规定性，以独立主体、自由市场、民主政治、公共精神等为内核的现代性既是乡村振兴预期的伦理底色，也是阻止小微权力运行脱序的天然屏障:一方面，现代性渗透于法治根基与新乡贤文化，二者的功能性互构在不同维度调节小微权力运行，这其中，法治的作用自不待言，其内蕴的正式规则为小微权力运行提供了明晰的边界与路径，而新乡贤文化作为法治手段的补足，在非正式规则领域塑造共同的知识图式和行为模式，同样有利于规范小微权力，另一方面，现代性在解构传统乡土伦理的同时，不断引领乡村社会走向公共性和政治性并自然外化为组织化的政治参与，毕竟“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随”16 174，在乡村场域，基层党组织引领和农民自组织化构成政治参与的基本样态，在浸润公共精神和增强政治效能感的同时，也将小微权力监督逐步纳入更稳定可控的制度化渠道。三、村级小微权力运行的场域投射分析倘若将村级小微权力的差异图景视为平面直扫式的静态梳理，那么动态视角下的“过程事件”分析更利于全面透视小微权力的运行逻辑，这就需要拓展一种场域研究思维，以共时理解的方式描摹小微权力运行和监督的全过程，在微观和中观层面构建嵌套于现代性与乡土性冲突之中的行动者博弈94政治学与法学研究中共南京市委党校学报2023 年第 1 期分析，进而以一种更为鲜活的方式达成与乡村振兴宏观战略的相互关照。(一)行动者的生存心态(Habitus)“生存心态”是布迪厄社会理论的基本概念，意指在场域内贯穿行动者内外，既指导行动过程，又彰显行为风格，既表达行动者个体特质，又渗透着所在阶层属性，兼具“建构的结构”与“结构的建构”双重性质和功能的“持续可转换秉性系统”。本文的“生存心态”特指小微权力行使者(村干部)与监督者(基层政权、普通村民)围绕权力运行和监督形成的稳定心理基础、意识形态及行为逻辑，其复杂叠加使得小微权力差异图景的场域投射愈加生动而多变。对村干部来说，小微权力行使并非简单的职责履行，而是牵动场域神经，勾连乡域政治的关键抓手，“政治正确”作为权力运行中实际遵守的价值准则，直接影响着村干部们的行为趋向:基于上级政府考核或村庄公共利益所导致的小微权力失范因为“政治正确”通常被冠以“权变”的名义，被认为具有天然的行为正当性，是村干部化解村民质疑的终极武器，也是免于事后追责的丹书铁券。在此基础上，生存心态的自我归并和同化又促使村干部们将追逐私利导致的小微权力腐败自觉纳入上述“公意”的统一文本