乡村教师生活补助政策实施十年回顾及困境突破_何虹.pdf

教育发展研究2022.24长期以来，我国乡村教师工作任务重、生活压力大、福利待遇低。自2013年9月教育部、财政部印发关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知，到2015 年国务院办公厅印发 乡村教师支持计划（2015-2020 年），再到 2021 年 2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于加快推进乡村人才振兴意见 提出“加快乡村教师队伍建设，落实好乡村教师生活补助政策”的意见，以及2022年教育部工作要点提出“落实好乡村教师生活补助政策，逐步提高乡村教师待遇”。近十年，党和国家高度重视乡村教育发展，关心乡村教师队伍建设，针对条件艰苦的乡村学校专门制定乡村教师生活补助政策，乡村教师生活补助已经从“困难补助”到“生活补助”逐步向“岗位补助”发展，从“部分差异补助”向“全员普惠补助”过渡。“十四五”时期，研究乡村教师生活补助问题，既是对国家“乡村教师生活补助政策”实施十年的回顾，更是面对新形势下“乡村教师生活补助政策”优化的探讨，对当前深入实施原集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，鼓励地方提高已有乡村教师生活补助标准、全面提升乡村教师队伍建设具有关键性作用。一、乡村教师生活补助政策实施十年成效分析自2013年开始，乡村教师生活补助政策的实施至今已运行近十年，当时针对原特困连片地区在乡村学校和教学点任教的教师，为了鼓励这些教师留在原特困连片地区，制定实施了该政策，即由地方政府对乡村教师给予生活补助，中央财政根据地方政府出台的政策实施综合奖补。从2013年实施以来，中央财政累计投入303亿元，2021年投入51亿元，极大的稳定了乡村教师队伍。1根据教育部2017-2019年的统计数据看，乡村教师生活补助政策取得一定成效，初步取得政策预期。国家和地方通过对乡村教师给予适当的生活补助，基本改善乡村教师在生活方面的困境，提升了乡村教师的社会地位。乡村教师生活补助政策实施十年回顾及困境突破何虹张宝歌摘要：随着乡村振兴等国家重大战略的深入推进，我国在乡村教师队伍建设上面临新的发展机遇。长期以来，乡村教师“下不去”和“留不住”等问题，一直成为制约乡村教师队伍质量提升的瓶颈。近十年来，国家在乡村教师队伍建设上采取了一系列政策和制度安排，特别是乡村教师生活补助政策，对于原连片特困地区乡村教师稳定发挥了一定作用。在乡村教师生活补助政策实施过程中，仍然存在乡村教师生活补助长效机制尚未建立、乡村教师生活补助激励作用不够明显、乡村教师生活补助成效显示度不够等困境。基于此，建立乡村教师生活补助的长效保障机制、制定乡村教师生活补助配套政策、建立乡村教师生活补助省域一体化政策等，是保证新时代乡村教师稳定、促进乡村教师高质量发展的重要保障。关键词：乡村教师；生活补助政策；困境突破何虹/常州工学院教授（常州213000）张宝歌/宁波大学教师教育学院教授（宁波315211）专题 乡村振兴与教师队伍建设-54DOI:10.14121/ki.1008-3855.2022.24.007（一）连片特困地区乡村教师生活补助成效明显2013年教育部出台相关政策专门针对连片特困地区乡村教师生活补助问题，主要成效表现为：一是覆盖面不断扩大。据统计（见表1），截止到2020年，中西部22个省份725个连片特困地区县全面实施了乡村教师生活补助政策，覆盖约8万所乡村学校，受益教师 129.8 万人，人均月补助金额平均是375元。二是资金投入不断加强。2013年，乡村教师生活补助政策开始实施，全国集中连片特困地区县投入补助资金只有9.98亿元，随后每年大幅度递增，到2020年，补助资金总额为58.41亿元。三是补助额度不断提高。截止到2020年，连片特困地区乡村教师生活补助人均月补助额为375元，比2013年人均月补助额提高了1.45倍。表1全国连片特困地区乡村教师生活补助情况（2013-2020年度）年度实施县数(个)占比(%)覆盖学校数(所)覆盖教师数(万人)人均补助(元/月/人)201321930.212492132.23 258201460483.316703194.9307201557379.0371093104.36 262201668494.3481438129.94 284201772510082516127.18322201872499.8682167127.21324201972510080572126.54369202072510081451129.8375资料来源：教育部办公厅关于2013-2020年乡村教师生活补助实施情况的通报（二）非连片特困地区乡村教师生活补助带动效果明显全国连片特困地区乡村教师生活补助政策，不断惠及非连片特困地区乡村教师。在中央奖补政策的带动下，2020年全国有1056个非连片特困地区县也实施了乡村教师生活补助政策，地方投入资金达到141.8亿元。2据2018年和2019年数据统计显示（见表2），全国非连片特困地区乡村教师生活补助得到一定的扩充，各省实施县的数量有所增加，总体看，人均月补助有一定的提升，乡村教师生活补助政策对非连片特困地区乡村教师生活补助带动效果明显。（三）普惠性乡村教师生活补助呈现趋势乡村教师生活补助政策在发达地区呈现出普惠性的支持，以北京、天津、广东和浙江为例（见表3），据2018年和2019年的数据显示，北京人均月补助达到2600元左右，天津人均月补助280元左右，各省补助的差异较大。据2021年调查，江苏省溧阳县，以距离城区30公里为标准，确定乡村教师补助额度，以津贴的方式发放，最高可获每年3万元的补助。表3全国发达地区乡村教师生活补助情况（2018-2019年度）省份2018 年生活补助实施情况2019 年生活补助实施情况实施县数(个)覆盖学校数(所)覆盖教师数(万人)人均补助(元/月/人)实施县数(个)覆盖学校数(所)覆盖教师数(万人)人均补助(元/月/人)北京127933.52661127713.552584广东71953632.58101171908130.911013浙江89314411.5637297369818.48717天津43431.1830543631.29281资料来源：教育部办公厅关于2018年、2019年乡村教师生活补助实施情况的通报二、当前我国乡村教师生活补助政策实施困境虽然乡村教师生活补助政策在提高乡村教师待遇，稳定乡村教师队伍上发挥了相应作用。但同时，乡村教师生活补助问题也面临着生活补助长效机制尚未建立、生活补助激励作用不明显及生活补助政策成效显示度不够等困境。（一）乡村教师生活补助长效机制尚未建立我国乡村教师生活补助政策确定的原则是“地方自主实施、中央综合奖补”，并且为了激励地方政府积极落实生活补助政策，中央财政按照“投入越多、奖补越高”的方式对实施生活补助政策的地区给予奖补。3地方政府虽然拥有制定补助标准的权表2全国非连片特困地区乡村教师生活补助情况（2018-2019年度）资料来源：教育部办公厅关于2018年、2019年乡村教师生活补助实施情况的通报省份2018 年生活补助实施情况2019 年生活补助实施情况实施县数(个)覆盖教师数(万人)人均补助(元/月/人)实施县数(个)覆盖教师数(万人)人均补助(元/月/人)河北314.06260415.26236安徽304.3251224.96429湖北276.25373263.99354广西825.81203826.45273四川4114.683614314.42369甘肃172.41316172.32411宁夏151.39464151.42446吉林122.51357122.43366海南174.15130 150.7300重庆219.58281 219.01394乡村教师生活补助政策实施十年回顾及困境突破-55限，并根据实际情况自行调整，但其究竟承担多大的责任，多数省份没有明确说明。对此，地方政府需要制定保证乡村教师生活补助政策长期正常运行并发挥预期功能的制度体系，而且随着时间、条件的变化不断丰富、发展和完善，否则很难保证政策实施的长效性。当前，我国乡村教师生活补助政策在实施中存在的核心问题是补助长效机制未建立，主要表现在：一是省级财政统筹不够导致成效不显。部分省级乡村教师生活补助经费投入主要依赖中央奖补，省级统筹不够，支持不足，很大程度上只是“二传手”，即向下传达中央政府的要求，转移分配中央下达的转移支付资金，或最多再按照中央政府的要求提供部分配套资金。4当省级财政在生活补助的资金投入过程中缺位、县级政府在补助方面存在困难时，加之缺乏制度化的解决手段与方法，要么矛盾上交中央政府，要么直接导致县级财政无力承担生活补助的财政支出。二是县域财力差异导致补助标准差距较大。我国义务教育“以县为主”的机制决定了县级政府是义务教育举办主体，所以地方自主实施资金筹措要求对于县级政府而言意味着在该政策推行时务必要承担更大的财政支出责任。5一些财力较差的县市筹集经费的能力有限，只能发放省里配套支持的资金，省里要求的县级自筹部分不予发放，如 2018年贵州有 1个连片特困地区县没有实施补助，使得贵州当年没有实现政策实施县全覆盖。同一个省内县域补助标准也存在较大差距，如江苏省苏北、苏中与苏南地区县级政府财政对乡村义务教育的投入差异，造成乡村教师补助标准的较大差距，苏北地区主要靠省级财政转移支付。即使在苏南地区，县域之间差距也明显，苏州、南京乡村教师生活补贴最高、常州较低。（二）乡村教师生活补助激励作用不够明显当前，国际社会的普遍做法是提高津补贴水平以补偿乡村教师不利的生活与工作环境。日本、韩国等发达国家农村任教津贴发放额度已占农村任教教师工薪总额的25%，6法国、美国、澳大利亚等国家规定了直接津补贴或奖励金额度。7自乡村教师生活补助政策实施以来，在国家政策的引领下，我国部分集中连片特困地区所属省份逐步将非连片特困地区县纳入政策实施范围。部分非集中连片特困地区所属省份也启动并实施了生活补助政策，多数地区乡村教师的生活收入有所提高，对稳定乡村教师队伍产生一定的积极作用，但乡村教师流失率较高现象依然存在，其中一个主要原因是生活补助标准与乡村教师的心理预期存在一定差距，未能起到激励作用。主要表现在：一是补助标准相对较低。尽管部分地区按照上级要求实施了生活补助政策，但个别省份人均月补助标准不足200元，补助标准远低于乡村教师期待值，甚至难以弥补教师到乡村学校任教所承担的交通费等额外经济成本，这对优秀教师到农村边远地区从事义务教育缺乏吸引力，难以起到稳定和激励作用。如广东省从2016年开始，持续每年递增乡村教师生活补助的额度，省各县（市、区）分别按照不低于人均每月800元、900元、1000元的标准来发放乡村教师生活补助政策，尽管如此，补助对教师的吸引力仍然有限。8如果生活补助无法弥补乡村教师到边远艰苦地区任教而产生的心理落差，必然会削弱生活补助政策的实际效用。据调研，大部分基层教师认为，每月几百元的补助不足以激发教师自愿去边远农村任教，其补助效应与预期存在较大的差距。这些教师普遍认为针对农村教师的补贴应达到教师整体收入的1/3才是合适的。9二是补助标准划分不够科学合理。部分地区按照学校离城镇距离进行地段分档，作为补助标准的依据没有很好地考虑学校所在地区经济发展状况、交通便利程度、教师的家庭生活与工作环境等综合因素。划分标准不够科学合理，标准单一依据不充分，如相邻两所学校的教师因处在不同地段档次而获得不同等的补助标准。此外，由于多数教师区分不清绩效工资中农村学校教师补贴、交通补贴等其他津补贴项目与乡村教师生活补助政策下发补贴的区别，部分地区为了减少地方财政支出，将生活补助政策与其他乡村教师津补贴项目合并，导致乡村教师无法获得其享有的多项津补贴。（三）乡村教师生活补助补助成效显示度弱乡村教师生活补助主要针对特困地区乡、村学校和教学点工作的教师，其目的是缩小城乡教师待遇，激励乡村教师留在农村安心教育，但是我国地域广阔，省域、县域之间经济发展、环境状况差异较大，统一实施一套标准无法适应各个地方的具体现实所需，