信阳市土地承包经营权流转纠纷实证分析_程文玺.pdf

2014 年 11 月我国提出农村土地“三权分置”这一重大制度创新，即将土地权分为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权，其目的是为了缓和农村人地矛盾，严守耕地红线1。自该项制度推行以来，一方面农村土地所有权得到了落实，保护了农户的利益，约束了地方不合理征地等非农用行为，另一方面有效优化了土地资源配置，为农业的适度规模经营奠定基础，进而提高土地利用率以及农业劳动生产率具有重要意义。然而在实施过程中，各地普遍出现了“确权纠纷”“侵权纠纷”“承包合同纠纷”“继承纠纷”等土地承包经营权流转纠纷。王铖2基于对安徽省来安县土地承包经营权流转纠纷案例研究，影响该县土地流转纠纷的因素主要有流转方式、程序、市场介入等；邢冬静3基于成都市土地承包经营权流转纠纷案例研究，影响该县土地流转纠纷的因素主要是相关法律体系中土地所有权管理主体不明晰；罗金洪4认为，云南省土地承包经营权保护不足，具体体现在征地、确权颁证、流转过程以及司法保护方面。河南省信阳市我国重要的农业地区，因此以信阳市土地承包经营权流转纠纷案例为基础，分析案件的主体、原告诉请、证据、程序、结案情况以及个案情况，以期为进一步完善土地经营权流转法律法规、监管机制提供依据。1材料与方法1.1数据来源2022 年 3 月 3 日，在中国裁判文书网（网址：https：/）以“土地承包经营权流摘要：土地承包经营权流转纠纷可从侧面反映出当下土地承包经营权流转中的制度缺陷与现实问题。通过汇总 70 份信阳市土地承包经营权流转纠纷案例，划分为确权纠纷、侵权纠纷、合同纠纷 3 种类型，进一步分析主体、原告诉请、证据、程序、结案情况以及个案情况，提出立法者弥补法律规范缺失、司法者准确适用既有规则，政府正确定位行政职责对策建议，逐步形成规范化流转市场，健全多元化纠纷解决机制。关键词：信阳市；土地承包经营权；土地流转；农民权益中图分类号：F301.3；D923文献标识码：A文章编号：1008-1631（2023）01-0018-07收稿日期：2022-05-18基金项目：河南省重点研发与推广专项（软科学）项目“政府购买公共法律服务机制体系研究”（212400410161）；信阳师范学院人文社科类一般项目（2020KYJJ80）作者简介：程文玺（1998-），女，河南南阳人，硕士研究生在读，研究方向为行政法学。E-mail：。An Empirical Analysis of the Disputes over the Transfer of Land Contract Management Rights in Xinyang CityCHENG Wen-xi（Xinyang Normal University，Xinyang 473000，China）Abstract：The disputes over the circulation of land contractual management rights can reflect the institutionaldefects and practical problems in the current circulation of land contractual management rights from the side.70 cases of disputes over the transfer of land contractual management rights in Xinyang City were summarizedand divided into three types:right confirmation disputes，tort disputes and contract disputes.The subject，original application，evidence，procedure，case closure and case situation were further analyzed，and the suggestionswere put forward including legislators making up for the lack of legal norms，judiciary accurately applying existing rules，and government correctly positioning its administrative responsibilities to gradually form a standardizedcirculation market and improve the diversified dispute resolution mechanism.Key words：Xinyang City；Land contract management right；Land circulation；Farmersrights and interests程文玺（信阳师范学院，河南信阳473000）信阳市土地承包经营权流转纠纷实证分析DOI：10.12148/hbnykx.20230019河北农业科学，2023，27（1）：18-24Journal of Hebei Agricultural Sciences编辑蔡海燕第 1 期转+信阳市”为索引，时间为 20192021 年，类型为已结案，检索案件数量为 251 件，通过筛选最终确定一审已结案的案件样本量为 70 件。1.2研究方法运用 Excel 软件对案件进行记录与分类；对案件给予一定的外层标准进行纠纷类型划分，再根据不同的内层类项对同一类型文书进行分析（图 1）。2结果与分析2.1描述性分析汇总结果表明，平桥区案件占比为 16.5%，息县占比为 15.5%，浉河区占比 11.6%，光山县占比10.9%，潢川县、固始县占比均为 9.6%，罗山县占比8.2%，淮滨县占比 7.5%，商城县占比 5.8%，新县占比4.8%。案件受理集中在 2019 年、2020 年和 2021 年，占比分别为 25%、34%和 41%，呈逐年上升趋势。2.2纠纷具体情况分析从纠纷类型（图 2）可以看出，侵权纠纷占比最高，土壤承包合同纠纷次之，确权纠纷位居第 3 位。2.2.1侵权纠纷确定标准侵权纠纷的争议焦点集中于土地的使用权，在土地承包经营权权属较为明晰的情况下，双方产生的纠纷一般归于侵权纠纷；明晰的标准不同，法院的认定也不同，有的法院会在被告承认侵权的前提下，参考土地四至情况，若四至不清晰会将案件纳入确权纠纷。从法律层面来看，会根据 土地承包纠纷解释 第 1 条规定以及 土地管理法 第 14 条规定认定被告的行为；侵权纠纷的判决会根据 民法典 农村土地承包法 土地管理法 等法律相关条例规定判决。2.2.1.1诉讼主体。汇总 35 份侵权纠纷原告、被告身份显示，原告均为村民，被告为村民、村委会或村小组，占比分别为 88%、12%。说明侵权纠纷中以村民之间的侵权行为为主，反映出流转纠纷的主要矛盾。2.2.1.2原告诉讼请求。侵权纠纷中当事人的诉讼请求明晰，主要是归还土地和赔偿损失，其他包括恢复原状、排除妨碍等。若是村委会或村小组再次发包，村民则要求法院首先确认其再次发包行为无效等。2.2.1.3证据及程序。侵权纠纷中当事人大多可以提供物证、书证、证人证言等，证据较为充足，其中土地承包经营权证的证据效力远高于其他证据。在受理程序方面，45%的案件是通过普通程序受理的，55%的案件是通过简易程序受理的。说明当地法院较为及时的审结案件，解决乡村经济纠纷，维护熟人社会的邻里和谐。2.2.1.4结案情况。70%的判决书中要求被告归还涉案土地，仅有 7%的判决书中涉及赔偿损失金额，82%的判决中因原告提供的损失证据不充分，并未得到支持（表 1）。部分案件的文书中提到有提前经过村委会或乡镇府的调解，但调解均无效；也有案件提前经过土地仲裁委员会的仲裁，法院均在判决中采信了仲裁结果，法院的判决取决于当事人是否被政府确权以及土地四至是否明确（图 3）。由此可见，原告是否经过政府部门确权对其主张权利至关重要，尽管在案件中会出现土地重新发包多轮确权的情况，使土地使裁定驳回起诉，向相关行政主管部门寻求解决归还涉案土地裁判结果涉及合同内容或合同效力确权纠纷侵权纠纷合同纠纷案件纠纷类型第一层标准：法院裁判结果第二层标准：不同类别诉讼主体原告诉讼请求证据及程序结案情况个案情况图 1样本划分标准Fig.1Sample division criteria4035302520151050数量（份）合同+确权征收确权土地承包合同侵权合同+侵权纠纷类型*最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释 中法院将受理范围划分为八类，由于研究仅限土地承包经营权，故不涉及土地经营权的流转问题。此外，为保证样本的多样性，虽然土地征收案件也在所选择的样本之内，但本文主要以村民、村集体、企业为主体之间的纠纷为研究对象，排除政府参与的土地征收的案件。图 2案件纠纷类型Fig.2Types of case disputes程文玺：信阳市土地承包经营权流转纠纷实证分析19河北农业科学2023 年用权归属呈现复杂关系，但法院会依赖政府的最终确权主体作为判决依据。2.2.1.5个案情况。在上述“诉讼主体”中提到的侵权纠纷中还有一类被告是以村委会、村小组为主体的。此种情况常常出现于原告外出务工或原告户籍迁出导致土地常年撂荒，进而引出“关于村集体的发包权何时可以行使以及怎样合法行使”的问题。根据 农村土地承包法 第 27 条规定，进城务工的农户并不必然导致承包权的丧失，即便农户户口迁出，村集体无权直接性、强制性地收回承包地，农户可以转让承包地或自愿交给发包方。若村集体在并未征求农户意见或通知的情况下直接收回并再次发包，相关法律并未明确规定此种情况的后果，但 土地承包纠纷解释 第 6 条的处理支持了村集体的做法，以及 村民委员会组织法 第 28 条规定村民小组可以就本小组的土地等事项的办理做出决定，即承认了村集体的该行为作为村民自治范畴的行为，在本集体经济组织内部成员资格发生变动时能及时调整，平衡相关当事人利益。不仅和国家依法保护的土地承包关系长期稳定没有冲突，相反更突显灵活性，因此，从集体利益大于个人利益的角度认为，发包方收回撂荒地的做法不属于违法收回的行为。2.2.2确权纠纷土地确权是指在家庭联产承包责任制下对农户享有的土地承包经营权权利的确认。确权工作是对农民权益的保障，有利于农村资源的配置，规范土地流转5。然而，由于土地承包经营权经过多轮变化，不少承包经营权属混乱，许多地块面积不准、四至不清，现实中同一块土地可能附有 2 个农户的承包经营权证，或一方当事人要求法院基于现实占有向其颁发承包经营权证。在这种情况下，土地管理法 第 14 条以及 最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（以下简称“土地承包纠纷解释 ”）第 1 条中均明确规定了处理办法，法官常以裁定的方式驳回原告的诉请。2019年、2020 年、2021 年确权纠纷案件分别为 5 份、3 份、1份，呈连续递减趋势。说明农户之间的确权纠纷问题逐步减小。2.2.2.1诉讼主体。汇总 9 份确权纠纷案件原告、被告身份显示，原告均为村民，被告以村民、村委会或村小组为主，占比分别为 78%、22%。说明确权纠纷案件中的矛盾主要集中于村民之间，双方因为土地互换、析产纠纷或历史遗留等产生确权纠纷。2.2.2.2原告诉讼请求。确权纠纷中原告的诉讼请求明晰，主要为要求被告归还土地，赔偿经济损失，要求法院确认其享有的土地承包经营权合法有效。其他包括坟墓迁移、恢复土地原貌、返还农业补贴等与土地上的附着物相关。2.2.2.3证据及程序。双方证据有当事人陈述、身份证复印件、村委会证明、常住人口证明、政府颁发的确权证书等，在确权纠纷中，由于法院采取“一刀切”的裁判方式，故在文书中较多省略对证据的详细审查和质