新时代辽宁国资国企改革与资源配置优化_邱闯.pdf

2023 年第 2 期（总第 410 期）党政干部学刊辽宁作为传统经济和产业集聚的老工业基地，在传统竞争优势受到削弱，传统发展模式遭遇瓶颈的同时，也面临着从资本洼地、技术洼地、开放洼地逐步补足差距继而实现复兴的机遇与挑战。如何推进国资国企改革，完善国资国企的治理体系，提升国资国企治理能力，提高国企竞争能力，是一个极具政治意义、理论意义、现实意义的重大课题。习近平总书记在出席十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时，对辽宁国有企业创新发展提出新的要求，强调“要把国有企业作为辽宁振兴的龙头，坚定不移把国有企业做强做优做大，培育核心竞争力，争当创新驱动发展先行军，加快培育具有较强创新精神和创新能力的企业科技人才队伍”1。在党的二十大报告中习近平总书记进一步指出：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”229从各地方国资国企改革实践看，推动国资配置优化和国资配置效率提升是夺取国资国企改革全面胜利的基础和关键。为提高国资配置效率，2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于创新政府配置资源方式的指导意见，从政府层面推动资源配置，提高资源配置效率和效益。随着政府、国资监管部门对国资配置效率的重视及支持力度的增加，国资管理部门在资源配置方面有了更大的发挥空间。可以通过资源配置的不断优化，提高资源配置效率，获取资源新时代辽宁国资国企改革与资源配置优化邱 闯中国（大连）高级经理学院，辽宁 大连116001摘 要国资国企改革的顺利推进和胜利完成是实现“两个一百年”目标的有机组成部分。党的二十大报告中对国有企业改革作出重大部署，为新时代国资国企改革指明了方向，提供了根本遵循。在新时代背景下，回顾与总结国资国企改革的现代进程，分析辽宁国资国企发展现状与面临的问题，可以更好地把握辽宁国资国企下一步的发展目标、重点任务，并构建理论与实践相结合的国资国企管理基本框架。要抓住国家提出进一步深化国资国企改革和完善国有管理体制的有利时机，深化辽宁国资国企改革，扎实推进国资配置优化的战略调整，助力辽宁实现全面振兴。关键词国资国企改革；重组和资产证券化；资源配置优化；全面振兴中图分类号F276.1文献标识码A文章编号1672-2426（2023）02-0051-08收稿日期2022-12-08作者简介邱闯（1977），男，辽宁沈阳人，中国（大连）高级经理学院博士后，主要从事国资国企改革、公司治理和企业估值的研究。经济理论与实践51党政干部学刊 2023 年第 2 期（总第 410 期）配置效益的最大化。3辽宁国资国企要通过科学把握时代趋势，顺应经济局势变化，积极提升科技水平和资源配置水平，牢牢把握“二次创业”的历史机遇，推动国资配置优化及国企改革，助力辽宁全面振兴。一、国资国企改革的时代背景和历史逻辑2017年国务院政府工作报告的主题词是“深入推进国企国资改革”，2018年国务院政府工作报告中“国资”和“国企”两词位置进行了对调，反映出国资改革引领国企改革的明朗态势，也体现出国企改革的总体思路，即高质量推进国资国企改革。过去，国企改革的决策主体是政府，执行主体是企业，企业的所有改革措施必须等待上级批准，缺乏改革自主权。实践中发现，处于基础与决定性地位的通常是国资改革，国资改革成功是国企改革成功的关键因素。4国资国企改革的成功，是一件对党和国家事业发展带有全局性、根本性、方向性的问题。国资配置之于国资国企改革又是重中之重，国资国企焕发出新的生机和活力，方能确保承载着14亿多中国人民实现伟大梦想的航船行稳致远。（一）新时代深化国资国企改革的时代背景党的十九大做出了一个重大政治判断，即中国特色社会主义进入了新时代。这一判断明确了我国发展新的历史方位、目标任务和理论遵循，为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的自觉性和坚定性、深刻把握当代中国发展变革的新特征提供了科学依据和新时代坐标。新时代对中国进行国资国企改革的理论和实践研究，需要深刻理解习近平新时代中国特色社会主义思想，“十九大、十九届六中全会提出的十个明确、十四个坚持、十三个方面成就概括了这一思想的主要内容，必须长期坚持并不断丰富发展”217。以习近平同志为核心的党中央高度重视理论建设和理论指导对全面深化改革的重要意义，着眼于党和国家发展全局，系统提出治国理政新理念新思想新战略，深刻回答了中国特色社会主义新时代为什么要建设国有企业、建设什么样的国有企业、怎样建设国有企业等重大问题，深化了社会主义市场经济条件下国有企业改革规律的认识，这些重大理论创新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面深化国资国企改革的科学指南。（二）国资国企改革发展的现代进程国资国企改革发展的现代进程，总体可以分为四个阶段。第一阶段（19781993）是“放权让利”的起步阶段。为克服计划经济背景下企业缺乏自主经营活力、国家对企业统得过多过死等弊端，先后采取了经济责任制、承包经营责任制、两步“利改税”、股份制试点等一系列改革措施。第二阶段（19932003）是“抓大放小”的产权制度改革阶段。建立大型企业并规范现代企业制度与中小型国企民营化是这一阶段国企改革的主要内容。1992年邓小平关于解决姓资姓社争论的南方谈话，使得政治环境的紧张氛围有所缓解，小型国企以“卖”“包”“租”等方式“放小”，通过承包、租赁、产权转让、股份合作和破产关闭等方式推动中小型国企民营化的浪潮在全国范围内展开。大中型国企改革方面，党的十四届三中全会提出建立现代企业制度的国企改革目标和方向，党的十五届四中全会明确提出国有大中型亏损企业将用三年左右时间摆脱困境并逐步建立现代企业制度。5随即，以“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”为总体思路的国企“三年脱困”战役全面打响。第三阶段（20032012）是“整体放活”阶段，在新的国资管理体制下，国企逐步向国有经济布局结构进行战略性调整。党的十六届三中全会明确提出“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行经济理论与实践522023 年第 2 期（总第 410 期）党政干部学刊业和关键领域”，国企兼并重组活动开始活跃，企业规模迅速做大，利润快速增加。第四阶段（2012年至今）是“全面深化”阶段。党的十八大特别是十八届三中全会以来，国资国企改革进入了“全面深化”新阶段。混合所有制被提升到了新的战略高度，是基本经济制度的重要实现形式。明确加强以管资本为主的国有资产监管，强调要准确界定不同国有企业功能，实施分类改革和分类监管。6（三）国资配置优化是深化国资国企改革的重中之重国资国企改革的重点任务包括以下几个方面。一是完善各类国有资产管理体制。建立监管权力清单和责任清单，科学界定国有资本所有权和经营权，深化国有资产监管机构职能转变，实现国有资产监管的规范化、系统化和制度化。二是推动国有机构调整和资本形态转换，加快国有经济结构调整、布局优化和战略性重组。聚焦发展实体经济突出做强主业，支持创新发展前瞻性战略产业，增强国有经济的活力、影响力、抗风险能力、核心竞争力和国际竞争力，提高国有资本配置效率。三是发展混合所有制经济。稳妥有序开展国有控股混合所有制员工持股，建立激励约束长效机制，推进国有企业改制上市。四是形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。严格董事选聘和履职管理，切实落实董事会职权，使其成为企业真正的决策主体，全面推进规范董事会建设。五是加强监管，有效防止国有资产流失。对国有企业违规经营投资的责任要加大追究力度，建立健全渎职责任追查倒查机制，坚决防范国有企业重大决策失误和失职。六是培育具有全球竞争力的一流企业。大力实施创新驱动，持续增加研发投入，加大对国际化经营人才的培养，结合国际国内两个资源、两个市场，在国际资源配置中努力打造占主导地位的领军企业。国资配置及优化问题已经成为国资国企改革任务中的重点。国有企业改革的目标就是通过体制机制的变革，实现资源优化配置，促进国资合理流动。目前，国企改革的基本思路和路径是对国有企业施行功能分类，对经营性资产集中统一监管，建立以管资本为主的国资管理体制。二、构建辽宁“国资分层治理、国企分类管理”的基本框架“总结发展现象的永恒主题是，为什么有些国家和地区由穷变富，以及如何实现由穷变富，怎样防止富国由盛到衰？发展似乎是有规律的历史现象，但发展的原因有时让人困惑，发展的结果往往出乎意料。”7透过历史、结构、不同所有制形式的观察维度，可以看出辽宁经济存在问题的原因是多方面的，面临的困难、风险、挑战是复杂的，同时也应该意识到发展的潜力、机遇是空前的。（一）辽宁国资国企改革面临的一般性和特殊性问题中国特色社会主义进入新时代，需要加快经济动能转换，进一步释放经济活力，推动经济平稳健康发展，优化国有经济资源配置。从历史的角度看，辽宁GDP（国内生产总值）在20世纪50年代末领先全国，约占全国GDP总量的10%，辽宁的“共和国长子”之名由此而得；从1977年开始，辽宁GDP增速起起落落，进入经济新常态，辽宁的GDP增速曾大幅下滑。从结构的角度看，进入21世纪，世界和中国的经济发展都表现出诸多新驱动力，这些新的驱动力以科技、资本、创新为特征，与辽宁脱胎于计划经济的传统产业有较大差异。在经济增长动力发生转换后，辽宁传统产业对经济增长失去了支撑作用。从所有制形式的角度看，中央企业在辽宁经济中占据举足轻重的地位，省直国资在资产规模、税收等方面尽管与央企有一定差距，但仍然构成了辽宁经济的重要组成部分。与发达省份相比，辽宁“国有企业活力不足，民营经济发展不充分”8。辽宁国资国企改革面临一般性和特殊性两大类问题。一般性问题可以归结为“两个低效”，一是国有资本配置的低效率，二是国资收益绩效激励的低效率；特殊性问题可以归结为历史性产业结构问题和前瞻性资经济理论与实践53党政干部学刊 2023 年第 2 期（总第 410 期）源配置不足。国资配置的低效率一方面体现在国资产业布局的落后和国资收益效率较低，国有经济资源被一些地方融资平台和国有企业大量占据，应有的效益难以发挥，导致资源浪费和使用低效。具体表现：其一，一些“特困企业”和“僵尸企业”占据大量的国有经济资源；其二，一些企业非主营业务过度扩展，国有企业杠杆率较高，降低了国有资源使用效率；其三，地方投融资平台迅速扩张，占据大量国有资源。国资配置的低效率另一方面体现在对市场变化和商业环境变化缺乏积极的应对，导致资本和产业结构的持续低效落后。国资收益绩效激励的低效率不仅受体制影响，还由于缺乏激励约束机制，导致国有企业管理层和执行层受到的激励和约束不足。辽宁国资配置不合理以及效率低下，对当前辽宁进一步释放经济活力、稳定经济增长带来诸多负面影响。首先，不利于培育具有全球竞争力的世界一流企业，不利于国有企业做强做优做大。提升企业的全球竞争力、控制力和主导力是企业做强做优做大的目的，不能靠“扩业务”“铺摊子”，核心能力的提升是关键。“强”和“优”是“大”的前提和基础，其主要特征是核心竞争力的提升。反之，通过“扩业务”“铺摊子”等数量扩张而实现的“大”，则表现出国资配置得不合理。其次，一些地方融资平台、“僵尸企业”和低效国有企业占据大量国有经济资源，造成中小企业、民营企业融资的“挤出效应”，出现中小企业融资难加剧、资金成本抬升等问题。在此基础上，还会引发资源浪费和使用效率低下的现象，容易积聚财政金融风险，形成呆坏账。（二）构建辽宁国资国企管理的基本框架总结回顾发达省份国资国企的改革经验，主要表现出以下特点。从布局结构看，各地区积极向战略新兴产业、先进制造业、现代服务业方向集中；从发展路径上看，各地区按照“资产重组、业务整合、打造平台、体制改革、机制创新”的步骤，结合地区和企业实践，有序开展国资配置优化工作，特别注重大集团和大公司的培养，着力打造“头雁”；从改革的举措看，国资证券化（包括整体上市、资产重组等）是各地区优化配置的关键举措；从组织保障方面看，各地区高度重视“平台化”建设，在“政府