信息化背景下基层人事档案建设问题探究_李全喜.pdf

282023年 第2期 兰台内外数字档案创新研究我国基层人事档案主要面向对象是基层干部，包括其个人学习、培训、选拔、任用等各个阶段形成的材料，能够直接反映出干部个人的能力、品行、信仰是否坚定、作风是否廉洁等，既是干部个人最重要的人生发展记录，也是人事部门选拔晋升人才的重要依据。由于基层干部队伍规模庞大，因此，档案数量也十分可观，在信息化时代背景下，采取传统的“纸质档案+人工审查”方式，已经远远无法满足基层干部人事档案管理需求，加强档案信息化建设应提上日程。一、信息化背景下基层人事档案建设主要问题基层干部人事档案建设的困境，不能简单归为技术问题。事实上，从软件开发、网络建设、数据搭建等各个角度出发，市场化完全可以提供充足、有效的方案，但在“面向对象”方面，却存在着严重的“水土不服”，主要面临的问题如下。1.档案内容质量不高从目的上来说，通过“信息技术+档案”的构建方式，旨在优化档案质量，使其发挥更好的人事管理价值。然而，基层干部人事档案特点之一是“权威性”。要求档案页面所承载的内容，反映出干部个人最真实的信息，因此，在人事档案信息化过程中，并非直接将文字、符号等进行数字化处理，而是需要扫描、修图等步骤，转化成图片档案，需要基层政府投入一定人力资源与时间成本。具体工作分为两个部分，一是对基本信息的处理，二是利用高速扫描设备、拍照设备等，逐页将纸质档案转化成图片形式，然后还需要利用专业软件进行调整，这一过程中难免会出现原始文档模糊、缺失、污损等问题，需要与干部本人、相关部门等进一步核实，最后统一上传到干部人事档案管理系统。不难发现，“原始档案转化”作为干部人事档案信息化建设的第一步，本身就十分烦琐，加上基层干部流动性大、档案更新率高，无疑提高了干部人事档案信息化建设门槛。2.档案内容利用率低我国干部档案管理条例对纸质档案的保管、利用、转递等提出了严格要求，尤其干部档案的流动方面，必须经过专门渠道，如专人送取，干部本人是无权调取的。种种限制下，造成传统纸质干部人事档案的利用率很低，直接影响到信息化档案的利用率。同时，基层政府及各职能部门的办公地点相对分散，在需要查阅、调取基层干部人事档案时，不得不到指定位置展开工作，极大限制了信息化档案的利用率。3.档案系统独立封闭现阶段，我国在基层干部人事档案管理方面，并没有建立统一平台，导致信息化档案系统封闭严重，由此出现大量的“档案孤岛”。例如，一些基层政府为了完成干部人事档案信息化的任务，在没有进行详细规划、平台建设的前提下，就开始了纸质档案的数字化处理，生成的数据要么以图片形式存储在文件夹中，要么导入Excel、Word等办公软件（系统）中，这种处理方式并不符合软件工程标准，也就无法与高度集成化的人事档案信息系统兼容。一旦上级部门要求汇总干部档案信息，所能提供的只是姓名、年龄、民族、当前职务等基本信息，而要彻底打破“系统隔阂”，就意味着人事档案信息化建设“推翻重做”，前期工作价值化为乌有。二、基层干部人事档案信息化建设存在问题分析1.制度体系缺失基层干部人事档案信息化建设的制度体系缺失，主要表现在两个方面：其一，基层政府对于干部人事档案信息化建设不够重视，缺乏统一领导与总体规划。关于这一点，仅从“电子政务”的建设水平就能够反映出来，各地、各级政府虽然都表现出“拥抱信息化”的积极性，但电子政务建设多数情况下只落实了“政府门信息化背景下基层人事档案建设问题探究文/李全喜摘要：立足电子政务发展趋势分析，通过信息化方式记录、管理、共享基层人事档案，不仅可以有效规避纸质档案的损坏，增强其作为“原始档案”的留底功能，还能够提高基层人才的流动效率，减少人力资源配置错位、个人信息私自涂改等问题。本文以基层干部为研究对象，通过探明当前基层人事档案信息化建设存在的信息档案不完善、利用率低、兼容性差等问题，进一步分析原因所在，据此提出我国基层干部人事档案信息化建设的可行性措施，以供参考。关键词：基层干部；档案信息化；电子政务作者简介：李全喜（1969），男，汉族，山东滨州人，本科，副研究馆员，研究方向：档案管理。292023年 第2期 兰台内外数字档案创新研究户”网站，其功能相当于一个“政府公告栏”，而政务服务数据库并没有实现互联互通，甚至不具备公众参与、问题反馈的功能，形式主义象征意义大于实用性效果。其二，干部人事档案信息化的法律法规严重缺失，现有法律法规设定的出发点是“纸质档案”，导致基层政府对于信息化人事档案的信任度较低，不认同其具有法定效力，尤其在基层干部审查、晋升等关键环节，高度依赖纸质档案提供的原始信息。事实上，我国电子签名法已经明确了“视为可靠的电子签名”的条件，该法第十四条指出，“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”，但相关法律法规制度并未在干部人事档案信息化建设中得到体现。2.专业人才匮乏现阶段，基层干部人事档案一般由地方组织部门、人事部门等代管，这些“传统部门”的人才在专业能力上，更倾向于纸质档案的保管与利用。而要这些“传统型”档案管理人员接手人事档案信息化建设工作，就容易出现“畏难”和“畏错”的抵触情绪。一方面，“畏难”情绪的产生，与我国尚未形成上下统一的信息化档案管理标准有关，尤其基层干部人事档案信息化建设是一项长期、艰巨的工程；另一方面，“畏错”情绪的产生，与干部人事档案的特殊性有关，作为记录干部个人重要信息的文本，档案被赋予了保密性、政治性等色彩，将其进行信息化处理，本质上就是对档案信息的“二次加工”，一旦在扫描、修图等过程中出现信息错误，或者造成原始档案损坏，就是重大的工作失职，本着“不做不错”的消极原则，导致基层干部人事档案信息化建设迟迟无法落实。3.标准建设滞后根据国家标准（GB/T20000.1-2014）给出的定义，所谓“标准化”是指为确保一定范围内获得最有秩序、促进共同效益而设定的条款，信息化与标准化是“孪生关系”，任何一个具有生命力的信息系统，都是建立在统一标准基础之上的。从这个角度出发，我国在基层干部人事档案信息化建设框架下的“标准化建设”工作明显滞后，目前，主要针对“中管干部”的数字化档案提供了管理标准，但未覆盖到基层干部。事实上，阻碍基层干部人事档案信息化标准建设的主要原因，恰恰是高度成熟的传统纸质档案管理标准，两者之间存在着本质差异。一方面，传统纸质档案管理标准的建设，是基于“管理流程”进行的，即无论干部人事档案形成机制、过程如何，都不影响标准流程下的操作。但另一方面，信息化档案管理标准的建设，则是基于管理对象进行的，即需要将不同格式、结构的纸质文档内容重新梳理整合，采取统一的处理方式、存储格式等。三、信息化背景下基层干部人事档案建设的提升措施1.优化基层干部人事档案信息化保障体系（1）制定完善的档案信息化管理制度事实上，我国一直高度关注干部人事档案的管理工作，但长期以来的工作基础都是围绕着“纸质档案”类型展开，导致相关制度的设置一开始就存在缺陷，如干部档案整理工作细则干部人事档案造假问题处理办法干部档案整理办法干部人事档案工作目标管理考评标准等，基本立场都是为了提高纸质档案的管理质量与利用效率。在信息化时代，基层干部人事档案管理应引入数字化、网络化等先进思维，为干部人事档案信息化建设奠定基础。同时，制定完善的档案信息化管理制度可从三个方面切入，分别为管理责任制度、监管约束机制以及档案管理细节。其中，管理责任制度的核心是专人专管、权责明确，确保干部人事档案信息化管理的各个环节组织严密、无缝衔接。监管约束机制的核心是“内外协同与自纠自查相统一”，即通过建立信息技术、档案内容的“双线组元”工作机制，从而实现岗位之间相互监督、档案信息化人员自我纠查。档案管理细节即“信息化细则”，在一定区域内，针对所管辖的基层干部人事档案信息内容，要做到全方位一致，如扫描后文件的大小、像素要求，移交及传递的流程细节，以及信息化档案查阅的审核流程等。此外，为了有效打破时空限制，各单位可以专门配备硬件规格统一的“终端设备”，仅用于浏览。（2）构建“三位一体”业务流程体系图1“三位一体”业务流程从功能上说，基层干部人事档案信息化建设旨在提高流通性，确保本地干部资源德智配位，避免某些单位部门及岗位干部过度集中或人力资源不足。“三位一体”的业务流程体系，能够很好地减少干部人事档案信息不对称的问题，具体来说，就是通过建设“电子档案管理系统”发挥桥梁作用，用于连接老单位（对应“原档案管理中心”）及新单位（对应“转出档案中心”），这样一来，在干部流动之前可以便捷地查阅其过往经历，了解其能力、品行、功过等，同时，也便于302023年 第2期 兰台内外数字档案创新研究新单位掌握纸质档案的相关信息。在正式确认干部人员调动之后，再按照常规手续转移纸质档案，这样既不影响对干部的审查，也提高了干部调配的精准性（如图1所示）。（3）升级干部人事档案信息安全规范考虑到干部信息具有特殊价值，升级干部人事档案信息安全规范是应然之举。首先，建立明确的权限分级制度，可按照基层干部的学历、履历、职务级别、培养方向等设置不同的保密权重，分别赋予档案部门人员不同的权限，形成相互制衡的效果。其次，规范信息档案的调取流程，以“部门对接”的形式展开，杜绝个人接触档案的可能性，凡是需要调取的信息必须通过“两部门、三层次”的确认，即申请部门与审核部门在确认之后，经由档案管理人员、部门主管人员、单位主管领导三层审核签字。再次，形成常态化的信息安全巡检制度，基层干部人事档案内容要定期更新，详细注明一个阶段内的信息化档案使用情况。最后，要加强档案信息化管理人员的安全教育，在其任职期间要签订保密协议，并明确离职之后应承担的保密义务与责任。2.注重基层干部人事档案信息化队伍培养一方面，采取“外部引进、迅速充实”的方法。简言之，基层干部人事档案信息化建设所需要的人才，是“档案专业+信息专业”的复合型人才，但这样的人才相对稀缺。因此，在前期可采取折中的方式，即为档案管理部门配备信息技术人员的方式，如按照1000份干部档案配备1名信息技术人才，主要协助档案管理人员，完成纸质档案的转化、修整等工作，后期酌情保留素质好、学历高、保密意识强的人员。另一方面，采取“常态培训、内部生成”的方法。从长远发展来看，应从公务员内部培养合格的信息化队伍，以满足干部人事档案的长期运维、业务处理等工作，地方政府可以通过招标的方式，建立专门的基层干部人事档案信息化系统，由中标公司负责人员的技术培训，同时，基层政府应该进行常态化的职业素养教育、保密安全教育。3.筑牢基层干部人事档案信息化发展根基按照“数据向上集中、服务向下延伸”的档案信息化建设原则，需要做出改变的不仅是基层政府的档案管理部门，各单位同样要积极参与进来，在物理层面形成统一的信息化管理格局，这样才能筑牢基层干部人事档案信息化发展根基。首先，升级部门办公装备，提供专门用来浏览信息化档案的计算机，做到“专机专用”，除专管人员之外，不允许其他人私自接触。其次，加强内部服务网络建设。现阶段，基层政府网络主要采用两种模式，即局域网与因特网，前者用于内部办公、后者用于公众访问，两种网络处于分离状态。为了保障干部人事档案信息化资源的安全，在内网基础上需要进一步提高安全性，如设置分级网络、增加加密设备设施、定期升级防火墙等。最后，为了满足基层干部人事档案的规范化利用，各单位应统一软件类型、规范操作方式，如在编辑、查找、打印等环节，做到规范化、一致性的操作。简言之，筑牢基层干部人事档案信息化发展根基，就是从硬件、软件两个层面建立起统一标准体系，如服务器、计算机、扫描仪、语言系统、输入/输出操作流程等，从而减少信息化档案管理不兼容的现象。四、结语综上所述，基层人事档案信息化建设是一个必然趋势，其存在价值并不仅是顺应“互联网+”时代的特点，也是传统人事档案管理改革创新的“内生需求”。但同时，档案信息化建设也是一个长期的、富有挑战性的工程，在宏观标准缺失、各地发展不均衡的背景下，以“基层干部”作为人事档案信息化建设的切入点，按照因地制宜、按需设计的原则展开，逐步将信息化的优势在基层人事档案建设方面发挥到最大化。