信用奖惩机制规制研究：运用前提与基本遵循_刘宇飞.pdf

收稿日期 20220719 基金项目 2019 年教育部人文社会科学研究规划基金项目“行政强制执行体制改革研究”(19YJA820041)。作者简介 刘宇飞(1996)，男，中国政法大学法学院博士研究生。2022 年第 4 期总第 121 期北京化工大学学报(社会科学版)Journal of Beijing University of Chemical Technology(Social Sciences Edition)No.4 2022Total No121信用奖惩机制规制研究:运用前提与基本遵循刘宇飞(中国政法大学法学院，北京 100088)摘要信用奖惩机制的运用是社会信用法治建设的重点内容，但不可否认的是，当前我国信用奖惩机制的有效性与合法性之间尚存有一定的张力，这严重影响着社会信用法治化的进程。为防止信用奖惩机制的泛化与滥用，有必要首先厘清信用奖惩机制纳入法律文本的前提条件，即该法律规制领域与社会信用应具有密切关联性;而现有惩戒/激励手段又不足以保证法律有效实施;纳入信用奖惩机制确有助于提升社会信用水平。此外，还需严格遵循法律优先原则、法律明确性原则、不当联结禁止原则及比例原则等公法原则，确保信用奖惩机制不至于偏离法治轨道。关键词社会信用;信用奖惩机制;运用前提;基本遵循 中图分类号 D926 D64 文献标识码A 文章编号 16716639(2022)04004408一、引言信用奖惩机制不仅是社会信用法治建设的重点与难点问题，同时也是社会治理领域的有效治理补强手段，对提升信用社会建设水平、加强社会治理有着积极意义。目前信用奖惩机制在实践中的应用场域愈发广泛，然而，实践中信用奖惩机制的适用也存在一些异化现象，如不良信用信息归集范围的随意化、失信行为认定的扩大化、失信惩戒措施的严苛性、信用激励行为与守信激励措施规定的原则性等等，此种异化现象也使得信用奖惩机制伴随着诸多质疑与批评。信用奖惩机制面临的此种合法性与有效性之间的张力无疑不利于信用主体合法权益的保障，甚至可能阻碍社会信用法治化进程。因以上现实困境，需要将信用奖惩机制纳入严格的法律规制轨道，本文正是基于此立场，希冀通过明确信用奖惩机制的运用前提，申明信用奖惩机制需要遵循的基本法治原则，从而为我国信用奖惩机制的完善乃至社会信用法治化建设提供一定的智识支持。二、信用奖惩机制运用的现状检视信用奖惩机制的运用实质上包含两个环节:一是信用奖惩机制的设定环节，即将信用奖惩机制的内容纳入到法律规范之中;二是信用奖惩机制的实施环节，即在法律文件设定信用奖惩机制之后，将其付诸于实践的过程。当前在我国信用奖惩机制的运用中存在的突出问题是，该机制的有效性与合法性之间存在着一定的张力。具言之，在设定环节，信用奖惩机制的运用前提不够清晰，而在实施环节，信用奖惩机制又存在泛化滥用的趋势。(一)设定环节:信用奖惩机制的运用前提有待明确信用奖惩机制的运用前提实质上即何种情形下可将信用奖惩机制纳入法律文本，换言之，此处的运用前提是用于考量是否有必要将信用奖惩机制引入法律法规之中。从立法现状来看，信用奖惩机制的运用前提尚未明确。现行立法中对于信用奖惩机制的设定一般存在集中式与分散式两类形式，所谓集中式的设定即在社会信用立法中以专门的章节来对442022 年第 4 期刘宇飞:信用奖惩机制规制研究:运用前提与基本遵循信用奖惩机制予以规定;而分散式的设定是将单独的信用奖惩条款纳入到其他非信用立法之中。但目前无论是集中式还是分散式的信用奖惩规范，都未能对信用奖惩机制的运用前提形成明确共识。1集中式设定:公共信用信息范围边界模糊由于目前我国尚未制定社会信用中央立法，故集中式的信用奖惩规范多见于地方信用立法中。纵观各地信用立法，并未对信用奖惩机制的运用前提进行直接释明，但我们仍然可以从公共信用信息的归集范围中觅得端倪。信用奖惩机制的运用正是以公共信用信息的归集为基础，故通过对公共信用信息归集范围的梳理，我们可以大致了解地方信用立法是基于何种前提与标准来拟制信用奖惩机制的适用范围。公共信用信息的归集是社会信用立法的重点内容，然而当前我国信用地方立法中关于公共信用信息的范围边界却不够清晰，这也直接导致了信用奖惩机制的运用前提不明，甚至间接引发了信用泛化的乱象，在立法中的直接表现便在于各地对于公共信用信息的条款设计存在差异化。当下已制定的社会信用地方立法对于公共信用信息多采用“正向列举+概括兜底”的方式进行规定，即以项的形式罗列哪些社会信用信息应当被纳入公共信用信息目录或清单，因不能穷尽所有的信息事项，往往又在最后一项以兜底性规定进行概括总结。不少地方立法中对于公共信用信息归集的兜底性规定意见不一，如河南省的兜底性规定提出除明确列举之外其他应当记录的信用信息要由“法律、法规和国家规定”;浙江省则认为此类信用信息的归集只要是“法律、法规和规章规定”即可;而河北省、湖北省的兜底性规定则认为其他信用信息只要“依法”即可纳入。规则的不一致必然导致各地公共信用信息的范围边界不同，不利于社会信用法治的统一进程。2分散式设定:无序性与单一性目前无论是中央立法还是地方立法都在力推将信用奖惩机制融入立法内容中，或纳入监督保障章节，或纳入法律责任之中，而内容也往往具有相似性与单一性，即明确规定要将某类行为纳入公共信用信息记录，并对行为人施以信用联合奖惩措施。但由于此种设定方式并非对于信用奖惩机制的专门立法，往往整部法律中只有一条或一款条文涉及此内容，此种先天局限性使得该类立法不可能耗费精力去明确信用奖惩机制的运用前提。此外，非信用立法中分散式的信用奖惩规范还具有无序性的表现。简言之，立法中设定信用奖惩规范时考量更多的并非行为与信用的关联性，而是信用奖惩机制的运用能否促进法律的实施效果，似乎只要是出于增加法律威慑力、推动法律顺利执行的目的，便可以将信用奖惩规范纳入立法文本，此种做法也频频引发社会公众对于信用奖惩机制的误解与争议。譬如有地方将地铁进食、外放音乐、垃圾未分类、出租房屋未及时登记等很难与信用挂钩的行为也归为失信行为，记入个人信用记录。此种规定将失信行为与违法、不文明行为相混同，势必会造成失信行为认定及公共信用记录的泛化，使得社会信用治理的有效性与合法性之间产生一定的张力。正如有学者所言:“推行泛化信用，用行政权力生硬地、不合逻辑地把法律法规的执行问题也定性为信用问题，总体上弊大于利”1。总体而言，无论是集中式还是分散式的信用奖惩规范数量已蔚为可观，但对于信用奖惩机制的运用前提却未能形成明确标准，这无疑会对信用奖惩机制的运用形成不小的阻碍。(二)实施环节:信用奖惩措施的运用存在泛化趋势1守信激励措施的实施较为粗糙信用奖惩包括守信激励和失信惩戒两大机制，然而现有信用立法中二者往往呈现不均衡的态势，即重失信惩戒而轻守信激励。相较来看，信用立法中失信惩戒的规定往往较为明确具体，失信惩戒的适用范围、实施程序、措施种类等事项都得以一一规定，但对于守信激励的规定却较为笼统，这导致实践中守信激励措施的实施较为粗糙，欠缺规范性。具体表现为:一是守信信息的认定标准过于原则。多数信用地方立法并未对守信信息这一概念予以释明，有的地方立法仅仅是宣示性地规定要对诚信典型进行守信激励，至于如何细化操作则未见下文。还有的地方立法只是简单列举信用主体受到荣誉奖励以及参加志愿服务、慈善捐赠等可以被实施守信激励，但此类规定仍欠缺可操作性。如信用主体受到何等级别的荣誉奖励才能作为激励对象?慈善捐54河南省社会信用条例 第十二条。浙江省公共信用信息管理条例 第十、十一条。湖北省社会信用信息管理条例 第十条、河北省社会信用信息条例 第十二条。北京化工大学学报(社会科学版)2022 年第 4 期赠又应如何判定，如果是以捐赠财物的数额为基准又应如何量化?因此，有必要对守信信息的标准加以明晰，否则标准过于原则和模糊可能导致守信激励机制被滥用。二是守信激励的程序有待完善。守信激励机制的制定与实施也应当以完善的程序保障机制为前提，尤其是我国的守信激励措施的实施主体主要为公权力机关，因此更需严格遵循正当程序原则。譬如守信激励名单是否应当及时向社会公示、接受社会监督，其他信用主体若存有异议的，应当如何提出?这些问题都有待信用立法予以进一步细化。三是守信激励的措施需进一步规范化。当下部分守信激励措施较为随意，与社会信用并无实质关联，如疫情防控中多地制定文件给予疫情防控有功人员信用加分，此举有待商榷，因为其行为和个人信用没有直接联系2。四是守信激励的救济渠道未能明确。尽管行政主体对信用主体施以守信激励措施是一种行政授益性行为，但某些守信激励措施仍可能会直接影响其他信用主体的权益，对此类守信激励措施应当如何设置救济途径，是否可提起行政复议或行政诉讼也是非常值得思考的。2失信惩戒措施的实施存在滥用当前，我国信用奖惩机制中质疑声最高的便是失信惩戒措施的运用，这是缘于失信惩戒措施是信用奖惩机制中最具威慑力的手段，对信用主体的权益也影响最大，且从失信惩戒措施的运行现状来看，已然存在泛化与滥用之趋势。一方面，失信惩戒措施中的行政性惩戒措施的法律性质存在争议，即其是否属于行政处罚。2021 年最新修订的行政处罚法 对行政处罚的概念予以了明确界定，同时法定行政处罚种类也新增了限制从业、限制开展生产经营活动、降低资质等级等，这为厘清行政性失信惩戒措施的法律性质创造了条件，但仍不能完全消弭争议。另一方面，部分失信惩戒措施已对信用主体的合法权益造成不当之限制。如有的地方立法规定对于失信者将限制授予荣誉，但并未明确被限制授予的是何种类型的荣誉。而根据关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见的规定，应当限制授予的是道德模范、慈善类荣誉，因此如果依部分地方立法的规定，仅仅因为失信行为便可以限制失信者获得所有的荣誉，势必对失信主体的荣誉权造成不当限制。综上，信用奖惩机制的运用前提不明，具体实施过程中又存在守信激励的制度性建设不足、失信惩戒措施的滥用等问题，这使得信用奖惩机制在有效性与合法性之间存在一定张力。应当承认，产生上述问题的一大重要原因在于国家层面统一信用立法的缺位，但国家信用立法的制定绝非易事，而且一部全国性的社会信用基本法并不能一劳永逸地解决所有问题，在现有法律框架下对信用奖惩机制进行合法性控制也是当前亟需的。为此，下文将从信用奖惩机制运用的前提条件和基本遵循出发，尝试为破解信用奖惩机制的合法性障碍提供一些有益思考。三、信用奖惩机制运用的前提条件社会信用体系建设聚焦于将社会信用主体的“自律自觉化”与“他律制度化、常态化”3，信用奖惩机制无疑正是社会信用体系建设中颇为重要的他律性机制之一。如果政府部门只是机械地将其嵌入社会治理领域，而不加以合法性与合理性的考量，只会导致信用奖惩机制泛化，最终背离社会信用法治化建设的方向。故必须树立运用信用奖惩机制的正确理念:即信用奖惩机制并不能包治百病，应当慎重考虑是否有必要适用该机制来解决某些社会问题。基于此，我们首先需要考虑的问题便是满足何种条件才能将信用奖惩机制纳入法律文本之中，并运用该机制来解决治理痼疾。笔者以为，只有在具备紧密性、有益性和谦抑性三个前提条件时才有必要将信用奖惩机制引入法律法规之中。(一)紧密性:与社会信用的关联性是否紧密既然要在某一领域引入信用奖惩机制，那么便需要判断其与社会信用是否有足够紧密的关联性，为此，首先需要从法律角度来厘清社会信用的内涵。当前信用地方立法普遍将社会信用界定为“信用主体在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”，对于此种界定方式，有学者认为将信用主体的守法度纳入社会信用内涵之中的做法值64关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见(2016 年)规定:失信者为个人，不得参加道德模范、慈善类奖项评选，列入失信名单后获得的道德模范荣誉称号、慈善类奖项应被撤销。上海市社会信用条例(2017 年)第二条、河南省社会信用条例(2020 年)第三条、宿迁市社会信用条例(2021 年)第二条、南京市社会信用条例(2020 年)第二条等。2022 年第 4 期刘宇飞:信用奖惩机制