新时期建设工程电子档案的移交与接收工作探析_王哲.pdf

2023年第1期摘要：随着信息技术的发展，档案形态发生了重大变化，原生电子档案代替纸质档案已是大势所趋，给档案移交与接收工作带来了巨大的挑战。该文指出了电子档案移交与接收的时代动因，分析了建设工程电子档案与纸质档案接收存在的差异与难点，结合国内城市相关案例，从不同维度探究建设工程电子档案移交与接收模式，以博采众长，启迪实践。关键词：建设工程 电子档案 移交与接收建设工程电子档案是指从工程项目开始至竣工结束形成的电子档案资料，涉及电子文件及元数据，采用电子媒介的形式进行传输与保存。近年来我国大力推广工程电子档案，各省档案馆也陆续开始试行电子档案接收工作。不过，目前对于建设工程电子档案的研究较少，相关制度、系统、流程等仍不清晰，不利于档案一线深入推进相关业务，因此梳理建设工程电子档案的移交与接收方法具有重要的现实意义。一、电子档案移交与接收的时代动因当前我国电子政务发展进入新阶段，档案信息化建设成为档案工作转型发展的方向，移交与接收电子档案的条件逐步具备。一是信息时代要求：当今世界已进入数字信息时代，我国正大力建设数字化基础设施和智慧城市。2019年4月，国务院发布 关于在线政务服务的若干规定，指出“不再用纸质形式归档和移交电子文件”；2020年5月，住建部颁发 工程建设项目审批管理系统管理暂行办法，要求各地建立项目审批管理系统，覆盖从立项到竣工验收的全过程，而且可以获取相关电子文件。从发展趋势来看，以后工程建设领域必将产生大量的电子文件。二是法规政策要求：中华人民共和国档案法 及 关于在线政务服务的若干规定 都明确指出，电子档案具有与传统纸质档案同等的法律效力，而住建部要求自2021年起房屋建筑和市政项目全面使用施工许可电子证照；2022年4月，国家档案局发布的 电子档案移交接收操作规程 则指出了工作流程，这些都为建设工程电子档案的移交与接收指明了方向。三是信息技术保障：当前信息技术日新月异，整个社会正迈向数字化、智能化、智慧化，这为电子档案移交与接收提供了技术保障。云平台、大数据、区块链、身份认证、电子签章等保障了电子档案的法律效力，并为其安全传输与保管提供了技术支持。二、建设工程电子档案与纸质档案接收的差异与难点电子档案与纸质档案的存储介质不同，相应地，信息阅读、材料整理也存在差异，主要表现为移交内容与方式不同、审核与鉴定方式不同等。例如，传统模式下的建设工程档案包括纸质档案实体和电子著录数据，需逐页审定，而原生电子档案包括主体电子文件、对应的元数据信息，分为在线与离线移交两种模式，且采用具有身份认证作用的电子签章对文件内容进行固化，利用计算机算法自动检测，以确保移交的建设工程电子档案不可篡改。建设工程电子档案是形成于整个建设项目的档案资料，涉及工程前期、施工阶段、竣工验收等环节，且在实际接收中存在着过程长期性、来源多元性、格式多样性、电子签章多样性等难点问题。例如，项目建设周期长达数年，因档案收集需要同步，所以接收电子档案的整个时间跨度很长；建设工程电子档案涉及发改、规划、建设、人防等管理部门，与勘察、设计、监理、施工、建设单位密切相关，电子档案难以在不同单位间顺利流转；建设工程电子档案的接收格式对档案系统的兼容性、存储能力等提出了更高的要求；当前市场存在多家签章服务商，其软件并不相同，在移交和接收电子档案时，需要提供配套的可读电子签章文件的软件。综上，通过分析建设工程电子档案与纸质档案接收的差异与难点，新时期建设工程电子档案的移交与接收工作探析王哲业务研究302023年第1期可以有针对性地进行研究，并做进一步探讨，以更好地解决实际工作中遇到的问题。三、新时期建设工程电子档案的移交与接收工作探索围绕 “十四五”全国档案事业发展规划 对档案机构提出的相关要求，根据广泛调研和梳理分析，笔者主要围绕以下三个维度进行阐述：一是根据政策文件制定相应的规范和标准；二是在技术运用上开发系统并保障安全；三是探索业务操作流程，创新工作思路与方法，为做好建设工程电子档案移交与接收工作创造有利条件。（一）规范和标准层面：建立电子档案接收的规范标准建立与形成电子档案接收的规范和标准是做好移交与接收工作的前提和基础。参照 中华人民共和国档案法 电子档案移交与接收办法 电子档案移交接收操作规程 建设电子文件与电子档案管理规范 等相关政策文件，结合城建档案建设工程的特点，可制定如下接收规范和标准：（1）在线接收技术标准：涉及元数据、接口标准、电子签章、档案格式、“四性”检测方案等，文件类型包括元数据、数据库文件、文本、图片、音频、视频、虚拟现实文件、地理信息数据文件等。（2）在线接收管理标准：确定移交流程、著录规范、移交范围，明确分类编目、存储备份、安全保管的要求，制定著录表单、移交与接收登记表。（3）“四性”检测方案：按照建设工程电子档案的检测要求，形成专门的“四性”检测方案。该方案的特点是可以同步自动检测，确保建设单位上传档案资料的真实性、可用性、安全性、完整性，在检测通过后档案馆接收人员才能正式接收。需要注意的是，在检测真实性时，需要检测元数据项（全宗号、分类号、目录号）的一致性。在开展电子档案接收工作的过程中，需要制定与本单位业务密切相关的标准规范。笔者通过网站和文献调研了解到，杭州市城市建设档案馆作为开展电子文件单套制归档与电子档案管理试点工作的专业馆，结合电子文件的特点与工程档案接收业务流程，形成了建设工程电子档案在线接收的管理规范、技术规范、四性检测及操作规程等若干个标准规范文件，并对电子档案元数据、档案格式、电子签章、数据接口标准、“四性”检测方案等进行了规范，为做好建设工程电子档案单套制归档管理提供了制度保障。在实地调研中发现，在“十三五”期间，北京市城市建设档案馆有计划地开展数字城建档案馆建设，完善现有制度，如 城建档案数字资源结构体系标准 数据共享交换标准和接口规范 等，明确竣工图编制的责任主体及电子版竣工图的归档要求，引导建设单位在竣工验收后向城建档案机构统一移交系统、完整、准确的电子文件，并制定标准规范与工作方案，为今后做好此项工作打下了坚实的基础。（二）技术与安全层面：开发工程电子档案报建系统和核验电子签章电子档案的移交与接收是一项全新的工作，为了确保对电子档案的“应收尽收”，城建档案馆应加强与工程建设主体的沟通协调，建立单套分阶段接收机制，确立接口标准，形成电子文件通用格式，梳理接收流程，开发建设工程电子档案报建系统。该系统具备在线与离线接收、审核电子文件的功能，档案馆通过该系统可以对报建单位的账户进行管理，对建设单位移交的工程建设电子档案进行审核，然后以短信或者邮件的形式告知审核结果。由于工程建设电子档案形成周期较长，可以设置立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个节点，原生电子文件随着工程进度形成，由建设单位通过系统平台移交工程建设电子档案，这样既涵盖了全过程管理，又突出了节点管理。考虑到各城建档案馆的实际情况，也可以在现有的信息管理系统中增加“电子档案移交与接收”模块，该模块提供统一的封装软件，具备CA认证和“四性”检测功能，以保障建设工程资料的真实性和完整性。此外，在开发系统的同时还需开发电子签章核验技术，电子签章是把传统印章与电子签名技术相结合，采用密码技术和计算机安全技术等对电子文件进行数字签名和签章的检测核验。笔者了解到，北京市城市建设档案馆准备以政务外网、互联网为基础搭建电子档案接收系统，计划将原有城建档案管理信息系统升级，增加档案接收和数据管理的相关功能，保证电子档案的“四性”，确保电子档案移交、接收流程的规范性。而杭州市城市建设档案馆改造升级原有信息系统（把操作系统由Windows变为Linux，数据库改成国产达梦数据库，开发语言由.Net变为Java)，搭建了杭州市工程建设电子档案单套制归档管理试点平台，并划分工程准备、工程施工、竣工图形成、竣工验收四个节点进行接收；平台内置四性检测功能，可以同步自动检测移交单位上传的电子档案。在安全认证方面，该馆引入区块链技术，保证电子档案存储的可靠性和电子签章数据格式的正确性；在电子签章核验方面，采用哈希值校验技术、接口核验技术进行认证，以确保电子档案不被篡改。湖州市城市建设312023年第1期档案馆则在城建档案管理系统中增加了电子档案在线接收模块和在线查档功能，在此基础上建立起城建档案全流程数字化管理平台，实现在线移交和管理、在线流程化审核，该系统采用 NET MYSQL 架构与 B/S 模式，为城建档案“收、管、用”赋能。（三）操作流程方面：探索规范化的电子档案移交基本工作流程当前，各级部门对建设工程电子档案的推广力度日益加大，电子档案必将成为未来归档的主流方式。已开展建设工程电子档案接收的地区，电子档案接收内容为全部工程竣工档案，包括档案著录数据。目前档案著录数据的接收较为成熟，而电子档案接收大多还处在探索和初步实行阶段。笔者认为，在过渡期内已经产生的纸质档案可继续沿用传统的接收方式，在建设单位移交档案资料后，由城建档案馆将电子著录数据导入城建档案管理信息系统；直接从建设单位接收电子档案的方式，需要在保证档案来源可靠、程序规范、要素合规的前提下，进一步探索更普遍适用的电子档案接收流程。笔者通过调研了解到，根据现有技术和设施情况，目前大部分建设单位会采取离线数据包方式将档案整体导出，存储在光盘或硬盘等载体上，城建档案馆再对数据包进行整体导入。鉴于此，笔者认为离线移交方式仍存在安全风险，档案移交仍需要通过一定的载体，存在损害电子文件真实性、完整性、可读性的风险，同时也不利于前端部门对档案资源的利用。因此笔者构想的移交流程与方法为：运用在线的移交方式，建立一种具有规范化流程和标准化技术的电子档案移交方法。其具体内容包括：（1）数据导入：建设单位首先做好自检（四性检验），形成如“电子文件归档登记表”相关的附件材料，然后把各类电子文件及其元数据形成的信息包在线报送到城建档案馆信息管理系统平台，导入数据，进行过渡性管理。（2）清点和检测：城建档案馆按照移交的管理规范和接收的质量要求进行审核清点。城建档案馆设置指令，将信息包从档案接收模块导入到系统内的数据处理模块，进行清点和审核。一是严格进行“四性检测”；二是检测后再进行人工审核，包括对电子档案目录、名称、格式等内容的审核。若未通过四性检测或移交要求，则立即通知移交单位做进一步规范化处理，限时整改，重新移交全部或部分档案。（3）交接：在通过“四性检测”和人工审核合格后，规范有序存储，交接双方填写“工程竣工电子档案交接单”，签字盖章，完成交接手续。综上，通过规范电子档案移交流程，以在线接收电子档案的形式作为参考模式，可以提升数字化环境下档案实体与信息的安全性，还可以为电子档案在存储的基础上建立深度的数据关联，为有效开展其他环节的档案工作提供坚实保障。当前电子档案的移交与接收还没有形成规范化的模式和标准，各地仍在摸索和完善中，因此相关的研究具有非常重要的价值。电子档案具有一定的特殊性，例如数据便于复制、内容信息与载体可分离、依赖特定计算机软硬件设备，因此其移交与接收工作需要遵循严格的流程，确保安全可靠、权责明确，从源头上保证电子档案的“四性”。城建档案馆应开阔视野，深入探索，积极利用大数据、区块链、云计算、人工智能、知识图谱等技术，进一步完善电子档案的移交与接收工作，推动建设工程电子档案管理走进新里程、迈上新台阶、跨入新境界。参考文献：12刘申，余子丰.探索建设工程档案数字化转型的杭州范例以杭州市工程建设电子档案单套接收及管理试点为例J.浙江档案，2021（12）：47-49.3孙悦韬，杨帆.电子档案在线接收推动城建档案馆数字赋能J.城乡建设，2021（18）：32-35.4金凡，杨之蔚.电子档案单套管理一般要求 的基本内容及相关问题思考J.北京档案，2021（3）：19-23.5薛四新.电子档案单轨制管理的关键问题研究J.浙江档案，2020（7）：17-20.6黄琳.单套制电子文件管理模式的辨析与思考J.档案与建设，2020（11）：24-28.7冯惠玲.走向单轨制电子文件管理J.档案学研究