新时代详细规划编制路径探索_龚雪.pdf

1城市规划2019年5月中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确建立“五级三类”国土空间规划体系，详细规划作为国土空间规划体系的重要环节，是实施“纵向到底、横向到边”规划管控的重要载体1。2020年全国各省市进入到2020-2035年总体规划新编年，总体规划编制正式按照新规划体系展开，将原本的城乡总体规划、土地利用规划、主体功能区规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。其中，科学划定“三区三线”是编制国土空间规划的关键，2022年4月自然资源部印发全国“三区三线”划定规则有效支撑耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界在国土空间规划中的科学划定与统筹落实，为后续详细规划的编制提供空间依据。在此背景下，详细规划作为新发展阶段实施国土空间用途管制、进行各项建设等的法定依据，将面临新的机遇与挑战，重新审视详细规划内涵，从规划编制体系和编制内容上探索新的规划编制路径，具有较强的现实意义。1 国空情境下详细规划新认知详细规划作为新一轮国土空间总体规划向下传导与用地布局深化等的必要工作，须适应“多规合一”、城市更新等新要求，有必要按照新规划体系要求对其编制体系与编制内容做出适应性调整和改变。纵观新旧规划编制体系，发现不同时期体系下的详细规划在编制体系与编制内容上差异明显。编制体系方面。中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确规定国土空间规划体系中详细规划体系由详细规划和“多规合一”的实用性村庄规划构成，编制对象以城镇开发边界为界，城镇开发边界内编制详细规划，城镇开发边界外编制村庄规划。较城乡规划体系下的详细规划，国空情景下的详细规划体系取消了修建性详细规划，明确将村庄规划纳入详细规划体系，作为乡村地区的详细规划，进一步规范了村庄规划。同时，详细规划与村庄规划两者属于横向的平行规划，同步编制；不同于城乡规划体系，修建性详细规划需依据批准的控制性详细规划进行编制。图1 国土空间规划编制体系与城乡规划编制体系比对图编制内容方面。详细规划编制对象同步国土空间规划，扩大到全域。作为对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，详细规划规划编制内容一改以往控制性详细规划所有指标均深化至地块层面控制的做法，而是通过“单元-街区-地块”三级分层的编制，实现上位规划强制性内容和指标严禁、有序地向下传导。在上位规划暂处空白的阶段，详细规划编制可采用分单元报批的流程，提前锁定用地总量以及空间布局等，以支撑城市重大建设项目尤其是市政基础设施、医疗教育设施的落地实施。待上位国土空间总体规划（分区规划）批准后，报同级政府（上一级政府）审批，作为全域建设的法定依据。2 国空体系下详细规划编制新要求聚焦社会矛盾转化，对详细规划编制内容提出更高要求。新时代我国社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，传统详细规划编制体系因人本需求考虑不够、刚性弹性要素界定僵硬等弊端已不适应新时代发展需求。为适应新时代社会矛盾的转化，详细规划编制内容需在传统控规编制内容用地性质、用地规模以及用地布局三方面上进行新的延新时代详细规划编制路径探索龚雪重庆市规划设计研究院重庆401147摘 要：立足新时代详细规划编制实践的分析视角，将详细规划置于国土空间规划语境之中，以期全面认知同步编制详细规划的困境与挑战。首先重新审视新旧规划体系架构下详细规划内涵，探讨新时期详细规划编制要点；然后鉴于新时期新要求以及城市精细化管理要求，提出详细规划作为国土空间规划体系的核心层级，应从规划编制体系、规划编制内容等方面做出适应性调整以融入新规划编制体系。在上述研究的基础上，最后从分层编制以及科学统筹两个层面对新时期详细规划编制要点进行细化研究，希翼为国土空间规划体系完善和改善详细规划与城市建设之间的协调性有所帮助。关键词：国土空间规划；城乡规划；详细规划；编制路径DOI:10.12359/2023030012 2城市规划伸与拓展，延伸内容分为物质层面需求、精神层面需求以及本源层面需求2。立足城市精细化管理，详细规划编制深度需注重精准。传统详细规划编制深度主要强调指标与指标之间的平衡关系，而按照国土空间规划体系，详细规划编制深度更加强调以分层控制的形式精细化指标体系来落实人们精神层面的需求，这对于详细规划空间尺度的精准把握提出更严格的要求。立足编制对象的综合性，详细规划编制方法需解锁新技术。由于编制对象的全域化，管控要素由原本的城镇建设用地转变为山水林田湖草等全域全要素，空间范畴与对象的转变要求除传统详细规划采用的编制方法外，更加强调探索新技术赋能新规划，实现精准摸底和科学预判，达到空间资源最优化配置目标。3 新时期详细规划编制路径初探3.1 规划思路一是精准城市画像。以规划单元为单位对现状进行全方位多视角评估，重点盘点低效用地空间、产业发展、三大设施等内容，明晰各单元现状画像，识别环境品质不佳、功能配套不完善、设施不齐全等“问题单元”，为后续城市发展对症下药专项治理奠定坚实基础。二是找准单元发展重点。详细规划编制应紧扣国土空间总体（分区）规划中单元规划确定的主导功能、人口以及居住建筑规模等指标、底线管控等内容，立足全域发展格局，通过调整用地结构、优化空间布局等途径细化落实相关指标，实现各单元的差异化发展。三是解锁新技术新手段。立足详细规划编制的科学合理，规划编制应积极探索GIS等新技术与CAD、PS等传统画图软件的融合，通过新手段将规划信息矢量化，实现数据的融合，为“一张图”规划平台的搭建奠定基础，以适应信息化社会的精细化管理3。3.2 分层编制，优化详细规划编制体系3.2.1 单元规划，锁总量定格局单元实施全域全要素覆盖，是国土空间分区规划在各个层次落实和实施管理的坚实基础。详细规划编制实践中存在单元线划分严格按照标准进行，欠缺对老旧新区的差异化思考以及规划管理部门管理实际需求的考量，促使单元街区线成果入库法定后，无法适应规划主管部门的管理需求，导致许多重大项目用地无法在规定的时间内完成相关建设用地手续，拖缓城市建设速度。故此，单元划分应遵守单元管理范围与区域功能板块划分相一致的原则，注重城市现状建设用地的复杂权属关系及多元的主体的价值诉求，差异化制定城市建成区与城市新区单元划分标准，将功能关联性较强的区域划定为一个单元，以保障各个单元的功能的相对独立完整、特色鲜明。其中城市新区，应综合城市重大产业项目、民生保障类项目等用地调整需求，在保障重大项目用地规划修改流程可快速推动的前提下，宜以上限30平方公里为标准进行划分。作为衔接落实国土空间分区规划的第一层级规划，规划范围一般10-30平方公里，小城镇原则上为一个规划单元，指标特质侧重宏观管控。管控要点可归纳为“四定”，即定主导功能、定总量、定位置、定范围，细化分解即为规划单元主导功能、城镇（乡村）建设用地总面积、最大居住建筑总规模、最小工业用地面积等，以及公共服务设施、道路与交通设施、公用设施、公共安全设施等的数量、规模及部分设施的位置、地下空间重点地区范围等指标。规划编制内容重点从定位、规模、用地布局、公服配套、绿地系统、支撑体系、城市风貌六个方面展开深化细化，以保证贯彻落实落地分区规划指标，保障专项规划空间用地。3.2.2 街区规划，兼顾指标细化与空间优化街区层面的详细规划是地块层面指标落实的依据，作为地块指标修改的最小编制范围，是单元管控的基本空间单位。实际编制过程中存在一味满足现状社区管理范围而忽略了下位规划应遵循上位规划的原则，出现最后划定的成果呈现两种极端情况，即街区范围集中街区划分标准范围的上限与下限，不利于单元指标分解细化至街区层面。为保障单元指标的落地、街区主导功能的恒定以及后期管理的便捷，划分街区时应强化刚弹结合，在单元线划定的空间范围内，仔细研究片区用地布局与空间组织的基础上，合理衔接社区管理体系，尽量缩小街区规模，宜以下限5平方公里为标准进行划分，以降低用地调整的可能性。街区层面的详细规划作为国土空间分区规划的第二层级规划，指标特质侧重中观管控，规划范围一般3-5平方公里，上限为10平方公里。街区层面主要是落实与细化规划单元给定指标，突出指引性，主要体现底线约束、总量控制、结构布局和民生保障等内容，具体指标包括生态保护红线、永久基本农田布局和管控要求、城镇（乡村）建设用地总面积、重大公共服务设施的具体位置（市级）、重大公用设施预研预控的相关控制要求、应急避难场所等重要公共安全设施的数量、规模和相关建设要求等。在编制过程中，为保障空间发展弹性，有序推动城市建设，编制重点是明确近远期街区类型，针对远期街区不做过细规定，在明确整体原则、控制总量及强制性内容的基础上，为远期发展预留多种可能性。3.2.3 地块开发细则，精细化城市建设地块开发细则落实全域全要素指标管控，体现具体地块用途和开发强度等的实施性安排，用地性质、容积率（计容建筑规模）、绿地率、建筑密度等用地指标，道路交通设施、公用设施、公共服务设施的控制线及相关控制要3 3城市规划求，各类绿地范围的控制线等。3.3 统筹协调，强化空间布局的科学合理作为统筹协调的中间层级规划，详细规划用地布局是各类用地数据汇集的载体，也是最为直观展示各方利益诉求的平台，在同步推进分区规划、详细规划、相关专项规划编制过程中发现，尤其是与相关规划的衔接上，问题重重主要体现在：一是相关专项规划有关标准与详细规划编制标准不统一，导致专项规划的用地指标、用地规模、空间布局与详细规划相差较大，无法全部纳入；二是城市引进企业或教育医疗等设施发展对用地诉求的加剧促使频繁的用地修改，因规划修改未考虑全域整体空间格局仅单纯从项目自身视角考虑，导致为保项目落地而打破详细规划用地布局的整体性和合理性；三是部分重点事项暂未明确如轨道线路、水利工程等，导致用地布局一时难以明确具体用途而延缓详细规划报批进度；四是受限新软件如坐标转换的保密规定、熟稔使用新软件的专业技术人员量少、以及与其他相关软件配合的要求较高等因素，导致编制过程习惯固化于常规软件，降低了对新软件以及新技术的使用。鉴于此，统筹协调各类专项规划时，应先定基调，统一编制思路，以保障各类专项规划编制内容与详细规划的一致性；然后优格局，精细用地规划，为后期项目建设提前预留空间，实现城市建设为人民的目标。3.3.1 定基调，统一编制思路因详细规划与相关专项规划同步开展，为保障相关专项规划主要内容顺利纳入详细规划，编制应遵循以下原则：首先编制内容需遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容；其次编制成果应符合“三区三线”管控要求和有关约束性指标；再者编制中宜及时关注城市实际发展需求，动态跟进重大项目的用地调整以及详细规划编制的进度，掌握用地空间布局以及功能结构调整，以同步协调专项规划的用地布局以及指标管控；最后加强国土空间规划相关部门的合作，共同熟悉并完善新技术新软件的相关运行程序，同时加强专业技术人员对新技术新软件的培训，以提高工作效率辅助详细规划数据库的建设。3.3.2 优格局，精细用地布局鉴于土地权属的复杂性以及城市开发建设的近远期需求，在详细规划用地布局中落实专项规划时，首先应立足全域发展格局与功能分区，在专项规划批准后，严格按照相关标准在详细规划中预留市政基础设施、教育医疗设施等民生设施用地，并依据专项规划的近远期安排合理配置，且当开展单个设施的用地修改时，应结合周边规划以及实际需求展开；其次立足全域风貌管控以及城市形象，针对尚未确定的如电力管线下地、水利工程规划等重大项目，详细规划在落实相关专项规划用地布局时，宜对周边用地进行运行成本和相关政策研究，不能确定的可以进行适当的留白处理，以待确定后进行深化，作为用途管制的依据，以保障详细规划编制进度。4 结语在科学技术助力的背景下，随着我国社会矛盾的转变以及规划新体系的构建，城市发展进入到一个智能科技管理、绿色低碳出行的新时代，城市需要更加科学合理的规划以及精细化的管理。详细规划作为对城市全域空间用地作为具体安排的实施性规划，应与时俱进，其编制路径需立足人民对美好生活的向往和城市可持续发展理念，以国家和各省市出台的国土空间规划