新时代人民调解工作的发展困境与破解对策——以S省为例_唐永莉.pdf

法学理论研究2023 年第 09 期 法制博览 48 新时代人民调解工作的发展困境与破解对策作者简介：唐永莉，女，四川德阳人，四川司法警官职业学院法学教授，民法；马丽芳，女，陕西延安人，四川司法警官职业学院法学副教授，民事诉讼法。以 S 省为例唐永莉 马丽芳四川司法警官职业学院，四川 德阳 618000摘要：人民调解制度凭借其自身优势，极大提升了市域社会治理效能；但当前在实施过程中还存在各种各样的问题。为更好地完善人民调解制度，本文主要从提高人民调解社会影响力、突出组织建设，推进人民调解协同化发展、突出素能提升，强化人民调解员队伍建设、突出政策支持，加大经费保障投入、突出数字赋能，推动纠纷信息数据共享等几个方面进行了深度思考。关键词：人民调解；完善；思考一、S 省人民调解工作的现状（一）矛盾纠纷化解取得新成效S 省以纵深推动坚持发展“枫桥经验”，实现矛盾不上交三年行动为主线，以增强矛盾纠纷多元化解工作合力为导向，充分发挥人民调解在“诉源治理”中的基础性作用。2020 年，全省人民调解组织共开展矛盾纠纷排查活动 38 08 万次，排查发现矛盾纠纷 7 92 万件，预防纠纷 6 16 万件。全省人民调解组织调解各类矛盾纠纷 36 81 万件，调解成功 36 43 万件，成功率达 98 98%。民转治安、民转刑事案件数均大幅下降，降幅分别达43 91%、87 93%，为维护市域的和谐稳定作出了巨大贡献。（二）调解组织建设得到新加强以“三个坚持”为抓手，坚持人民调解组织与全省乡镇行政区划和村级建制调整改革同步推进，坚持助力法治化营商环境打造，强力推进人民调解组织建设。截至 2020 年底，全省共有人民调解委员会 42566 个，其中，村（社区）调委会35959 个，占总数的 84 48%；乡镇（街道）调委会 3296 个，占总数的 7 74%；企（事）业单位人民调解组织 784 个，占总数的 1 84%；行业性、专业性、区域性人民调解组织 2527 个，占总数的5 94%。1基层调解组织精简优化村（社区）人民调解委员会数量占各类人民调解组织总数的 84 48，实现全覆盖，是排查化解矛盾纠纷、推进基层社会治理、维护社会和谐稳定的重要基石。2行业性、专业性人民调解组织拓展完善行业性、专业性人民调解委员会总数为 2527个、调解室 2865 个，实现了县级行政区域内医疗卫生、交通事故、劳动争议纠纷人民调解组织的全覆盖，与 2019 年相比，劳动争议、交通事故、医疗卫生、物业管理纠纷调解案件数量分别增长87 21%、6 04%、8 25%、23 13%，及时有效地化解了特定行业和专业领域难点、热点纠纷。积极融入和服务“一带一路”建设、长江经济带发展和自贸区建设，依托省人民调解协会指导成立了省知识产权纠纷人民调解委员会等 6 个省级调解组织，对于行业性、专业性调解领域进行进一步拓展，使其布局更加合理，结构更加完善。（三）调解队伍素质实现新提升截至 2020 年底，全省共有 236167 名人民调解员。各地将素能提升作为抓实人民调解队伍建设的重中之重，主要表现在：一是全省高中以上文化程度的人民调解员达到 57 60%，比 2019 年增加14 2%，其中行业性、专业性人民调解组织调解员中，具有大专以上学历的达 90%以上；二是分级分类建立调解专家库 297 个，选聘律师、公证员、心理咨询师等各类专家 6000 余人；三是各地高度重视人民调解员培训工作，创新线上培训指导等新办法，全年人均参训 1 23 次，确保了人民调解员素能稳步提升。法制博览 2023 年第 09 期 49 法学理论研究（四）多元化解质效有了新提高随着S 省多元纠纷化解条例的出台，从立法层面巩固、规范和促进纠纷多元化解工作，从制度上解决制约四川省多元化纠纷解决机制发展的瓶颈难题，同时以贯彻落实条例为抓手，不断推进多元纠纷化解组织建设和机制创新。一方面在组织机构上不断优化。全省派驻法院、公安派出所、信访部门的人民调解组织（含调解室）分别达到190 个、1859 个和 342 个，与 2019 年相比，分别增加 24 18%、减少 12 52%、增加 1 48%。另一方面，工作机制不断完善。全省各地持续推进诉非衔接、警调对接、访调对接等工作机制建设，全年人民调解组织接受委托移送调解案件 48974 件，比 2019 年增加 5302 件。反映出人民调解在“诉源治理”中的基础性作用愈发明显，以及全省各地“警调对接”“诉调对接”工作取得了更大成效。二、人民调解工作存在的问题由于社会主要矛盾纠纷发生深刻变化，人民群众的需要呈现出多样化多层次多方面的特点，面对新变化新形势新要求，人民调解工作还面临不少困难与挑战。（一）各地对人民调解工作重视程度差异大个别地方和部分领导干部对人民调解的思想认识不到位，还存在短视效应，认为人民调解是“软指标、弱职能”，在维护社会安全稳定工作中仅仅是“协助作用”1。正是由于对人民调解工作的认识不够，重视不足，才会在资源投入上失之偏颇，宁可把钱用在控制上访、事后灭火，也不愿在事前预防、矛盾化解上给予保障。导致人民群众对人民调解工作的知晓率、首选率、满意度不高。（二）各地人民调解工作保障水平差距大2020 年，全省落实人民调解工作经费共计7773 10 万元，总量下降达 26 28%，调解员每调解一个案件的平均补贴为 51 44 元，仍远低于全国平均保障水平。与此同时，受经济发展水平不均衡等多因素影响，各地落实经费保障水平差距较大，尤其在一些民族地区、偏远山区和经济欠发达地区表现更为明显。除了个案补贴标准过低以外，补贴发放主体不一，有的由司法行政发放，有的又收归政法委多元纠纷化解办负责；发放不及时、不到位，有地方甚至拖欠调解员个案补贴达到 2 年之久，保障不力极大影响了人民调解员的工作积极性和主动性。（三）专职人民调解员普遍不足截至 2020 年底，专职人民调解员仅占调解员总数的 5 16%，且其中有 56 7%为司法所工作人员。在行业性、专业性人民调解组织中，政府购买服务的专职人民调解员仅占总数的 15 3%，平均每个调委会仅 1 1 人。按照 S 省关于加强人民调解员队伍建设的实施意见中要求“行业性专业性人民调解委员会应有 3 名以上专职人民调解员、乡镇（街道）人民调解委员会应有 2 名以上专职人民调解员2”的硬要求，全省专职调解员缺口达4000 人以上，离达到“人员专职化、能力专业化”的水平还任重道远。（四）各地人民调解信息化建设不同步目前，全省的人民调解信息化应用程度还需要进一步提升，省内的农村居民较多，对于网上申请调解，群众的知晓率、使用率都非常低；与手机终端匹配的 APP 还有待进一步建设完善；对于调解员而言，在大调解办案系统、人民调解办案系统等不同平台之间录入调解案件信息，工作量大，而且还存在重复劳动的情况，调解办案系统与其他社会治理平台的融合互通，也是亟待解决的问题；不同地区，网络配置情况不平衡，要实现统一的信息化管理，还需要较长的时间。三、人民调解制度完善的思考一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平以及这个国家的人民决定的3。特别是人民调解制度，需要与国家治理理念、国家经济快速发展和社会不断变迁相适应，通过创新实践来回应优化基层治理时代需求、维护人民群众利益。（一）突出宣传引导，提高对人民调解的认识进一步弘扬共建、共治、共享的治理理念，不但使解纷主体深刻理解调解在纠纷化解中的重要意义，更要使共建共治的理念根植于心，外化于行4。大力宣传人民调解工作“医小病、防大病、治未病”的“社会免疫系统”独特功能和价值，特别是面向领导干部这个“关键少数”，引导其正确认识人民调解工作在市域社会治理中的重要作用，不断提升高层领导解决基层矛盾纠纷的智慧和技巧。结合各类法治宣传活动，突出人民调解“免费、便捷、合法”等优势，提高公众对人民调解工作的知晓率。开展优秀人民调解员先进典型宣传活动，向全社会充分展示人民调解工作显著成效和人民调解员先进事迹，引导纠纷当事人优先选择人民调解等非诉讼方式化解矛盾纠纷。（二）突出协同联动，整合优化解纷资源配置1合理规划，建设有市域特色的人民调解组织人民调解服务于地方经济发展，人民调解组织体系的建设也应当与当地发展目标相匹配。充分结合市域发展的特色，一方面，梳理市域内的调法学理论研究2023 年第 09 期 法制博览 50 解组织资源，依据纠纷特点、群众需求，对人民调解、行政调解、律师调解、行专调解等组织进行合理布局，建立互动、衔接通道，以避免资源重复设置，发挥其自身优势；另一方面，以社会需求为导向，通过大数据锚定市域内矛盾纠纷多发的领域或行业，据此健全完善行业性专业性调解组织建设，这类组织可以单独设立，也可以联合设立，实现人员和资源整合，优化共享。2培育社会组织，推动人民调解社会化发展一方面注重培育、引导社会组织进入调解领域，例如，与妇联联合培育、考察适合的社会工作组织承担婚姻家庭纠纷的调解工作等，不断总结、提炼优势做法，在市域内探索制定社会组织进入退出调解领域的地方法规或制度；另一方面，通过现有调解组织，建立更完善的城乡居民协商议事机制，方便社会力量参与社会治理5。3加强各类调解之间、调解与其他部门的协调联动一方面，切实履行司法行政的新职能，不断推进人民调解与司法调解、行政调解的有效对接，积极、创新地构建大调解格局；另一方面，加强各职能部门联动，运用网络工作平台，将辖区内的司法、公安、信访、工会、共青团、妇联等部门的调解资源有机整合起来，建立联动联调机制，实现社会矛盾纠纷化解的协同治理。同时，注重统筹整合司法行政仲裁、行政复议、行政裁决、公证、行政调解、律师调解等优势资源职能，探索实施“人民调解+”矛盾纠纷化解新模式6。（三）突出素能提升，强化人民调解员队伍建设当前，全省专职人民调解员数量与中央政法委等六部委关于加强人民调解员队伍建设的意见及S 省关于加强人民调解员队伍建设的实施意见明确要求的配备标准还存在较大差距。应当按照“人员专职化、能力专业化”总要求，继续深入贯彻中央和省委要求，大力发展专职人民调解员队伍。加大人民调解员的培训力度，依托互联网丰富培训形式，突出针对性、实际性，常态化开展多形式的法律法规和实践培训，不断提升调解员的履职能力水平。加强对人民调解工作的业务指导工作，进一步提升调解规范水平。（四）突出政策支持，加大经费保障投入S 省内各市经济发展不均衡，一方面，可以探索在全省统一人民调解工作经费的最低保障标准，同时鼓励各市域充分链接各类资源，适当提高指导工作经费与调委会补贴经费保障水平，结合市情建立人民调解员“个案补贴”动态增长机制，确保人民调解员的个案补贴随着当地经济发展而定期适当增加。另一方面，用好用活政策支持，构建多元经费渠道。认真研究司法部、财政部共同印发的关于建立健全政府购买法律服务机制的意见、省委“十四五”规划中政府采购公共法律服务政策措施以及国家关于转移支付的政策要求，加大政府购买人民调解服务工作力度。对基础性、民生类矛盾纠纷调解由政府购买服务，由行业、专业调解中心或其他调解组织来化解7。对市场化程度较高、行业性较强的金融、商事等领域的矛盾纠纷化解，主要由社会购买服务为主，政府可根据实际需要给予一定的保障。从而建立以政府购买服务为基础、专行业购买服务为拓展、社会捐赠为补充的多元化资金来源渠道。（五）突出数字赋能，推动纠纷信息数据共享在市域层面进行信息平台的统一建设，可以更充分地发挥市域的资源统筹配置能力，系统地整合市域内各基层组织，应当始终坚持问题导向，着力解决业务管理平台多网交叉，“信息壁垒”“数据孤岛”以及多次录入、效率低下等问题，加强大数据挖掘、分析、运用力度，推进现代科技与人民调解工作深度融合，努力实现移动网上受理、网上调解、网上协议、网上确认，为人民群众提供便捷的同时给人民调解员减负。坚持科技运用，力争实现“矛盾纠纷多元化解系统”与“人民调解工作信息管理系统”无缝对接、互联互通、共享共用，及时分析预警社会矛盾风险热点，为党委政府科学决策提供参考