义务教育专项融资与教育投入...基于开征地方教育附加的研究_高跃光.pdf

摘要：具有相对固定来源渠道的义务教育经费专项融资机制，对于保障义务教育经费供给具有至关重要的作用，这种专项融资不仅需要考虑资金的筹集，还要重视资金的分配。本文利用我国各省份自 20 世纪90 年代以来的开征地方教育附加的政策变革，根据开征时间的差异以及省与市县的分配比例，引入双重差分模型，以识别拓展义务教育经费来源渠道对地方教育支出的影响。研究发现，具有专款专用性质的地方教育附加的开征，为地方教育支出提供了确定的经费保障，显著地提高了地方的教育支出水平。进一步研究发现，开征地方教育附加也实质性地促进了我国基础教育的发展，在政策覆盖范围内的年龄群组的受教育水平得到明显提升。本文的研究结论表明，为义务教育寻求具有稳定财源的专项融资渠道，并且协调好这种财政资金在政府间的分配，对于义务教育的长期发展具有积极作用，这也证实了义务教育资金下沉到基层财政的必要性。关键词：义务教育专项融资地方教育附加一、引言义务教育是我国教育事业的基础，其普及和发展对于经济、社会和人的全面发展都具有重要意义。我国的义务教育投资模式一直以来都具有“两条腿走路”的特点，即国家投入与社会各方面统筹的有机结合。随着我国义务教育的持续发展，以及义务教育在国家长期人才培养中的地位愈发突出，原有的义务教育投资体制以及融资渠道已不能满足发展的需要，这一现实问题对开拓义务教育多元化融资渠道提出了要求。开拓新的融资渠道作为义务教育经费的重要保障机制，提高义务教育融资水平，增加融资规模是提高我国义务教育整体水平的必然要求。例如，我国 义务教育法 规定，“用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”，但是，单一的义务教育经费来源渠道很难满足这种挂钩机制。此外，在全球贸易保护主义和新冠疫情的双重影响之下，地方财政收入增速大幅度放缓，部分地区财政收支矛盾突出，义务教育经费在供给端保障不足。在需求端方面，我国要求教育支出要确保“两个只增不减”（即一般公共预算教育支出逐年只增不减，按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减），确保义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平，且我国义务教育正处于从“有学上”到“上好学”的需求升级阶段，义务教育发展面临的这一新时代背景与要求，使其与推行免费义务教育时期所面临的情况具有显著差别。扩充义务教育经费来源渠道，完善义务教育投资管理体制，就成为保障义务教育经费的有效供给与义务教育需求升级的重要内容。我国针对义务教育建设的财政支出是国家财政的最大支出项目，经费来源渠道主要是财政性教育经费，教育事权采用了中央与地方共担的模式，各级政府分别按照一定比例或按责任归属承担义务教育经费的筹集与分配，投入到教育的财政资金主要由地方自有财政资金和上级拨付的财政转移支付构成。在地方自有财政资金方面，我国并没有一个法定专门用于发展义务教育的税种，在免费义务教育阶段以前，甚至依赖于学生缴*本项研究得到国家自然科学基金“中国财政补贴的规模测度、形成机制与溢出效应研究”（基金号：71973088）、“基础教育机会不平等与财政政策干预：治理逻辑、效应评估与优化设计”（基金号：72103166）、国家社科基金重大招标项目“全面推进生态创新的财税政策体系研究”（基金号：19ZDA076）的资助。冯晨为本文的通讯作者。义务教育专项融资与教育投入：基于开征地方教育附加的研究*高跃光范子英冯晨义务教育专项融资与教育投入：基于开征地方教育附加的研究经济学-72DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0026管理世界2023年第2期纳的学杂费，这种现象在农村地区更为普遍（乔宝云等，2005）。这与国外的教育财政模式具有显著差别，如美国州和地方政府承担的部分有相对固定的经费来源，即以财产税为主（Hoxby，1996），且针对财产税丰裕程度的差异又进行了均衡性财政制度改革（Jackson et al.，2016），进而保障了州和地方政府的义务教育投入（OECD，2013）。在此背景下，针对我国现有的义务教育发展程度与相关财政支持模式，为了保障义务教育经费的有效投入规模，开拓稳定的税费融资渠道成为我国政府所面临的亟需解决的现实问题。开拓新的教育税费融资渠道需要满足两个条件，一是需要专门用于发展义务教育，限定其专项化的支出范围。原因在于，在我国现有的分级财政体制下，地方政府普遍存在财政支出偏向问题，即重视生产性建设支出（尹恒、朱虹，2011），而轻人力资本支出（周黎安，2007；傅勇、张晏，2007），因此，一方面义务教育经费的供给存在明显不足（丁冬、郑风田，2015），另一方面其它财政支出也会对义务教育支出存在挤占（乔宝云等，2005），不限定用途的资金很容易被挪作他用。二是需要重视教育经费在政府间的分配，并且尽可能地将资金下沉到基层。原因在于，我国地方政府承担着重要的义务教育事权和支出责任，尤其是县级政府（李世刚、尹恒，2012），而县级财政则相对较弱，以至于很难完成义务教育支出的重任（李成贵，2003；高如峰，2004），同时部分研究也发现我国以地方为主的财政制度很难为义务教育发展提供长期有效支持（张丽华、汪冲，2008）。当然这一问题在其他国家也普遍存在，如美国的义务教育经费主要由州和地方政府承担，且州和地方政府承担的责任还在不断上升，联邦政府承担的部分则相对较少（李文利、曾满超，2002）。综上所述，新的税费融资渠道不仅要保证专项融资的性质，还要注重经费在政府间的分配，以确保专项融资经费能够有效投入义务教育领域。正是在这样的背景之下，自 20 世纪 90 年代以来，我国为了解决义务教育资金供给不足的问题，在部分省份逐步开征地方教育附加。该项改革以省为主导，征收的地方教育附加专门用于发展义务教育，还涉及省与市县的分配激励，即能够将相当部分的资金直接留存到基层财政，在一定程度上缓解了义务教育资金的不足。本文尝试从开征地方教育附加这一视角，研究专项融资对义务教育发展的影响。与以往全国统一开征教育费附加与执行相同的征收标准不同的是，（2011年以前）开征地方教育附加基本属于地方政府行为，是否开征与何时开征、省与地方分配的比例等也均不相同，这为识别地方教育附加对教育支出的影响提供了契机。基于 全国地市县财政统计资料（19942009）公布的县级财政数据，利用改革冲击和资金分配比例构造一个强度双重差分（DID）模型，本文研究发现，开征地方教育附加可以使地方教育支出增加约 5 到 12 个百分点；再利用住户微观普查数据（CGSS和CFPS），根据个体的出生年份构造了政策覆盖的群组，发现开征地方教育附加也实质性促进了教育的发展，为个体的长期受教育水平带来积极影响。本文进行了一系列稳健性检验，并排除了同时期的其他干扰政策，发现这些结论依然成立。本文的边际贡献主要在于以下方面：其一，本文为教育财政的相关研究提供了边际拓展，现有关于我国教育财政的研究，大多集中于国家层面的教育财政支持，例如教育财政转移支付、针对贫困地区的教育工程、针对农村地区的免费午餐等等（齐良书、赵俊超，2012；汪德华等，2019；范子英等，2020），鲜有研究涉及到义务教育经费的融资问题，本文从地方财政角度对这一问题展开研究，丰富了教育财政的研究；其二，本文对基本公共服务供给及均等化也有政策启示，义务教育作为基本公共服务的主要构成部分，本文发现开拓新的税费种类为义务教育提供经费来源，可以有效提高义务教育的供给水平；其三，本文对省以下财政体制改革提供了理论参考，研究发现教育经费的筹集与分配都具有非常重要的影响，资金能否下沉到基层财政是关键，这对现阶段的教育事权和支出责任的改革都有直接的借鉴作用。二、开征地方教育附加的制度背景中华人民共和国成立以后，我国的教育经费投入主要是坚持“两条腿走路”的方针，即国家投入与社会各方面筹资办学相结合。改革开放以后，我国继续延续了“两条腿走路”的教育经费投入体制，这与我国当时的所有制结构和国民收入分配格局是紧密相关的（朱国仁，2004）。为了支持基础教育发展，我国分别在不同时-73期开征了不同形式的教育费附加，如在解决农村地区的教育经费来源问题时，提出征收农村教育费附加，后来又将教育费附加扩展到了城市教育费附加。这种以征收教育费附加作为教育投入体制的重要形式，在一定程度上弥补了我国教育经费投入不足的局面，于是在 1986 年版 教育法 也确认了城乡征收教育事业费附加这一事项，且主要用于实施义务教育。至此，执行全国统一征收标准的教育费附加成为了除国家财政性拨款以外的主要资金来源渠道。明确规定这种以国家财政拨款为主，以征收用以教育的税费等多种渠道共同筹措为辅的投入体制是1993年颁布的 中国教育改革和发展纲要，该纲要规定在多种渠道共同筹措方面，以征收教育附加费为主要渠道。针对教育费附加在地方教育经费投资体制中的重要作用，1995年版的 教育法 进一步确认了教育费附加的法律地位。更为重要的是，该法还明确规定了“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用”。也就是说，省级政府在一定程度上拥有了开征用于教育方面的税费征收权。于是，为了进一步解决义务教育资金来源渠道的不足，以省级政府主导的征收用于义务教育方面的地方教育附加逐步在部分省份推开，较早开征地方教育附加的地区如内蒙古自治区在 1995年实施，辽宁省在1999年实施，宁夏回族自治区、福建省均在2002年实施，东中西部地区开征的分布相对较为均衡，具体如图1所示。可以发现，2004年开征地方教育附加的省份较多，且累计开征的省份也超过了32%，2011年以后全面推开即各省按照统一的附加率征收地方教育附加。需要说明的是，这种征收地方教育附加属于地方层面的行为，或者说是以省作为教育经费筹集与分配的主体（该收入完全属于地方收入），由省负责具体的征收管理和使用。全面开征以前，地方教育附加具有专款专用的性质，其主要用途就是用于支持义务教育发展，如改善义务教育阶段中小学办学条件（校舍建设、危房改造、图书仪器购置等）以及（部分省份用以）弥补剥离企业自办中小学经费不足，且不得用于发放教师福利、工资补助等方面。也就是说，地方教育附加被指定用于义务教育领域。在征收方面，各省的征收标准各异。例如，在征收强度上，部分省份按消费税、增值税、营业税的0.5%征收，部分省份按1%征收，部分省份按1.5%征收以及部分省份按2%征收，这也与教育费附加在全国执行统一的征收标准具有显著的差别；在征收广度上，各省份对含有外资成分的三资企业（中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业）也执行着不同的征收标准，如部分省份对辖区内的三资企业征收，部分省份对辖区内的三资企业不征收。这种以省为主导的地方教育附加，还具有相当程度的激励机制，主要体现在省与市县的分配比例方面，如部分省份规定各地方税务局（地税局）征收的地方教育附加需要上缴省级国库，部分省份规定直接留存到同级国库，还有部分省份直接规定省与市县的分配比例，即有多少比例直接留存到基层财政。需要重点说明的是，省与市县分配层面的“市”，在这里基本上与县处于同一分配地位。例如，浙江 关于开征地方教育附加的通知（2006）规定对县（市）按 10%分成，市不再参与县分成；安徽 地方教育附加征收和使用管理暂行办法（2003）规定，对在县（市、区）行政区域范围内征收的地方教育附加，由征收机关就地缴入同级国库；对省辖市行政区域范围内征收的地方教育附加，省与市实行 19 分成，并由征收机关就地缴入省级和市级国库；广西 关于印发广西壮族自治区地方教育附加征收使用管理办法的通知（2004）规定地方教育附加由市、县人民政府负责征收；各市、县收取的地方教育附加，全额缴入同级财政国库。当然，如果地方教育附加全部上缴到省级国库就不会涉及市与县的分配差异问题。教育费附加与地方教育附加均属于地方筹集用于教育的税费，承担着弥补财政性教育经费不足的职图1 各年份开征地方教育附加的省份注：数据来自作者的手工整理。义务教育专项融资与教育投入：基于开征地方教育附加