以县城为重要载体的城镇化推进中县域教育发展战略分析_秦玉友.pdf

教育发展研究2022.24县城是城镇体系的有机组成部分，是链接城市和乡村的重要层级。以县城为重要载体的城镇化无论对构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，还是对乡村全面振兴都具有重要意义。党的二十大报告指出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。1这表明，以县城为重要载体的城镇化建设成为我国城镇化推进中的重要战略任务。在这一政策语境下，县域教育发展需要在战略定位上及时呼应以县城为重要载体的城镇化，在各级各类教育发展议题上明确主导性任务，有意识地加强发展战略规划，实现以县城为载体的城镇化与县域教育发展的良性互动。一、以县城为重要载体的城镇化建设的多重战略意义以县城为重要载体的城镇化建设，在促进功能县城建设的过程中，为人们提供了就业机会与基本公共服务保障，是新型城镇化建设的重要内容和重要诉求。以县城为重要载体的城镇化建设，对城镇化健康发展具有多重战略意义，不仅可以缓解大城市就业机会与公共服务资源过度集中的压力，而且可以凸显不同类型县城的功能定位与优势特色，引导入口就地城镇化，有效降低大跨度向城流动成本与人口流失县城不必要的建设用地成本。（一）缓解大城市就业机会与公共服务资源过度集中压力据统计，截至2021年末，全国常住人口城镇化率为64.72%。2在当前的城镇化过程中，我国人口总体上呈现出向城市群、都市圈聚集的主要特点。国家以县城为重要载体的城镇化建设的战略安排是，位于城市群、都市圈的县城利用空间上与大城市通勤便捷的条件，缓解大城市公共服务资源过度集中的压力，使空间区位优势变现为发展优势。相关部门要加强大城市周边县城建设，引导位于城市群和都市圈范围内的县城形成建立“与邻近大城市通以县城为重要载体的城镇化推进中县域教育发展战略分析秦玉友摘要：以县城为重要载体的城镇化对中国城镇化健康发展具有多重战略意义。在以县城为重要载体的城镇化推进中，县域教育发展战略定位要与之呼应，有效降低学龄人口流动成本、疏散大城市教育资源压力，有序减少代际分离型城镇化、增加进城务工人员亲子互动机会，积极消除城乡教育联合的政策阻碍、发挥县城优质教育的辐射作用。在发展战略议题上，县域各级各类教育要充分考虑以县城为重要载体的城镇化的政策语境，围绕其发展的主导性任务进行战略规划。应聚焦方便性与优质性，优化义务教育学校布局，建设城乡学校共同体；凸显普惠性与学前性，有序建设一批幼儿园，扩大学前教育资源供给；着眼高质量与多样化，提高县中教育吸引力，促进高中特色发展；提高集成性与在地化，加强职教集团化建设，提高专业与就业行业匹配度。关键词：县城；城镇化；县域教育；发展战略；战略定位；战略议题秦玉友/东北师范大学中国农村教育发展研究院（长春130024）决策参考-1DOI:10.14121/ki.1008-3855.2022.24.003勤便捷、功能互补、产业配套”的卫星县城的发展自觉，支持大城市周边县城有机融入大城市的建设格局（详见表1）。表1不同类型县城的功能目标与发展思路资料来源：根据 关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见 整理劳动力会随着就业机会和公共服务供给而流动。对于位于城市群和都市圈范围内的县城来说，缓解大城市就业与公共服务过度集中压力的关键是要创造充分的就业机会，提供健全的公共服务。一方面，要创造条件支持大城市周边县城通过承接城市一般性制造业、打造区域性物流基地、建立专业市场，稳定扩大县城就业岗位，疏解大城市人口、产业、功能过分集中的压力。另一方面，要积极支持大城市周边县城提供高质量教育服务和基础性、互补性医疗服务，建立县城、乡镇、村庄三级养老服务体系，疏解大城市过度集中的公共服务资源，缓解大城市过度集中的人口压力。（二）引导优势县城的主体功能定位与人口就地城镇化以县城为重要载体的城镇化是国家推进新型城镇化的重要战略议题。关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见 对各类功能县城发展都提出了明确的功能诉求和相应的建设思路。3专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城各有其不同的发展关键词与功能定位。推进以县城为重要载体的城镇化，要引导各类型县城牢牢把握发展关键词，不断强化专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城的功能定位，实现优势特色发展。专业功能县城的发展关键词是“积极培育”，农产品主产区县城的发展关键词是“有序发展”，重点生态功能区县城的发展关键词是“合理发展”，这些关键词代表着国家对这些县城发展的取向、规律与节奏的把握。根据国家以县城为重要载体的城镇化建设的战略安排，专业功能县城的功能定位是发展先进制造、商贸流通、文化旅游等；农产品主产区县城的功能定位是服务“三农”，保障粮食安全；重点生态功能区县城的功能定位是疏解生态地区超载人口，保障生态安全。另外，在专业功能县城中，还特别提到边境县城，其功能定位是保障边境安全、促进边境繁荣（详见表1）。引导优势县城充分挖掘利用功能优势，让本县人口在县城就地城镇化。一方面，县城要充分挖掘主体功能，做优做大产业、增加就业机会，在县城创造就业空间，完善就业环境，建立劳动保障制度，让人们不因为工资收入和就业保障差距而到大城市工作，吸引县域劳动力在县城就近就地就业，就地完成县域劳动力的城镇化。另一方面，要积极提高教育和其他基本公共服务质量，让人们不因基本公共服务质量差距过大而选择到城市务工，吸引本县劳动力到县城务工时愿意携带子女就近就地入学，为子女和进城打工父母同步就近就地城镇化提供条件，就地完成学龄人口的城镇化。（三）降低大跨度向城流动成本与人口流失县城建设用地成本以县城为重要载体的城镇化，可以降低城镇化不必要的经济社会成本。一方面，可以有效降低农村人口空间上大跨度向城流动的经济社会成本。在城镇化过程中，农村人口会向城镇集中，如果农村人口以农民工身份在本县县城务工，其打工经济收益与空间上大跨度流动到外县外省差别不大，并且如果本县县城可以提供有质量的基本公共服务，农村人口就可以在本县实现就近城镇化。以县城为重要载体的城镇化，若能引导人口向本县县城就近有序转移，平等地为进城人口提供就业机会，提供有质量的基本公共服务，就可为农村人口在本县县城就近城镇化创造更方便的条件，可以降低城镇化过程中农村人口不必要的远距离流动交通成本，更可以减少大跨度向城流动带来的社会融入成本和政策衔接成本。另一方面，以县城为重要载体的城镇化，可以盘活人口流失县城的建设用地存量，减少不必要的建设用地成本。对人口流失县城，国家以县城为重要载体的城镇化建设的战略安排是，引导人口流失县城建立转型发展的自觉，严控人口流失县城特别是资源枯竭县城的城镇建设用地增量，积极盘活存量，以县城为重要载体的城镇化推进中县域教育发展战略分析-2引导人口和公共服务资源适度集中，引导有条件的资源枯竭县城发展接替产业（详见表1）。换言之，要在人口持续减少的情况下严控不必要的城镇建设用地，提高土地资源和其他生产要素的利用效益，降低不必要的经济社会生态成本。同时，也可以引导人口流失县城特别是资源枯竭县城所在县人口根据自己的意愿与技能向邻近不同类型功能县城有序流动，有效降低不必要的被动和盲目向大城市流动的经济社会成本。二、以县城为重要载体的城镇化建设中县域教育发展的战略定位县域教育发展是以县城为重要载体的城镇化建设的有机组成部分，县域教育与以县城为重要载体的城镇化是相互促进的。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，提出“扩大教育资源供给”，4需要在积极承认县域教育发展与以县城为重要载体的城镇化建设这两种关系的基础上，在以县城为重要载体的城镇化建设的语境下分析县域教育的发展定位。（一）有效降低学龄人口流动成本与疏散大城市教育资源压力大城市高质量的基本公共教育资源或充分的就业机会是吸引很多家长进入大城市务工的重要因素。农村劳动力及其子女向大城市流动存在两种异化样态：一种是教育吸引型城镇化，即父母因为大城市教育质量优于农村地区教育质量，为使子女在大城市接受优质教育，与子女一起进城。子女在大城市上学，父母全身心陪读或者在城市边工作边陪读。另一种是就业吸引型城镇化，由于县城缺乏就业机会，父母不得不进入大城市打工，子女也不得不跟随父母进城。无论是教育吸引型城镇化还是就业吸引型城镇化，客观上都会增加农村劳动力及其子女向大城市流动的经济社会成本，增加大城市的基本公共教育资源压力。大城市因为公共教育资源不足先后出现进城务工人员子女“入学难”和“入好学校难”的问题，一些地区甚至不同程度地出现了进城务工人员子女教育机会公平问题等。在推进以县城为重要载体的城镇化的过程中，若大城市周边县城能提供充分的就业机会、高质量的基本公共教育服务，许多进城务工人员就不会因为要让子女接受高质量基本公共教育而去大城市打工；相反，因为县城生活成本低，他们会更倾向于选择到大城市周边县城务工，选择让子女在县城享有高质量的基本公共教育服务。大城市周边县城推进以县城为重要载体的城镇化建设，若能具备为进城务工人员提供充分就业机会与为其子女提供高质量基本公共教育服务这两个必要条件，努力减少进城务工人员及其子女大跨度向城流动的经济社会成本，就能有效减少教育吸引型城镇化、就业吸引型城镇化，有效降低大城市基本公共教育资源的压力，缓解大城市公共服务资源的过度集中压力，减少大城市人口、就业和教育资源压力。（二）有序减少代际分离型城镇化与增加进城务工人员亲子互动机会长期以来，由于县城就业机会或县城高质量基本公共教育服务供给不足，抑或二者供给都不足，加之大城市生活成本高、父母没有时间照看子女等原因，父母为进城打工不得不与子女分开或子女进城上学不得不与父母分开，出现了代际分离型城镇化。代际分离型城镇化的一个客观结果是，农村地区出现大量留守儿童，带来留守儿童教育关爱的挑战；城镇也有一些孩子因上学不得与父母分开居住，带来进城上学儿童教育关爱的困境。代际分离型城镇化给农村儿童带来了留守之痛、给城镇上学子女带来了家长教育关爱困境和一定的教育公平特别是有质量教育公平问题。在以县城为重要载体的城镇化建设中，县城既要为农村劳动力提供就业机会，也要为农村进城务工子女提供高质量的基本公共教育服务，保障让未成年子女跟随在县城工作的父母就近在县城上学，与父母生活在一起，有序减少农村劳动力与子女的非同步流动，使更多家庭亲子互动可以日常化，方便家长关爱教育子女。退一步讲，即使子女暂时不能跟随在县城打工的父母在县城上学，也会让父母在空间上与孩子距离更近，这有助于为家长创造更方便的和子女见面的机会，创造更方便承担子女教育责任的机会，有利于家庭对子女发挥更大的教育关爱作用。（三）积极消除城乡教育联合的政策阻碍与发挥县城优质教育的辐射作用以县城为重要载体的城镇化推进中县域教育发展战略分析-3未来要积极发展城乡教育联合体，扎实建设城乡学校共同体，提高县城优质学校辐射带动乡村学校的能力，推进县城优质教育服务向乡村覆盖。2022年1月，中央一号文件提出“扎实推进城乡学校共同体建设”。52022年5月，关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见 提出“发展城乡教育联合体”。6这些政策为建立城乡教育联合体提供了宏观政策语境，正在从宏观政策语境上进一步积极消除城乡教育联合的政策阻碍。具体而言，在以县城为重要载体的城镇化建设过程中，要从减少县域城乡教育联合的政策障碍切入，积极发展“城乡教育联合体”，积极建设与运用以县城为重要载体的城镇化，为县城学校辐射带动其他乡镇和村庄学校提供政策语境。县城优质教育带动乡村教育，要创新城乡学校共同发展机制。长期以来，县城与其他乡镇特别是乡村不同程度地存在着发展水平上的落差。但是，县城教育对其他乡镇和村庄教育的辐射带动作用又十分有限。县城学校不仅缺乏辐射带动乡镇和村庄学校的自觉，而且自身力量有限，无法全面带动，更重要的是县城学校辐射带动其他乡镇和村庄学校也缺乏必要的政策语境。以县城为重要载体的城镇化建设可以激发县城学校不断提高对其他乡镇和村庄学校辐射带动的责任自觉，可以在有意识发展县城教育力量、加强县城学校能力建设的过程中不断提升县城优质