印太战略视角下的拜登政府南海政策：权力、规则与秩序_韦宗友.pdf

2023 年第 1 期南 洋 问 题 研 究No1 2023(总第 193 期)SOUTHEAST ASIAN AFFAISGeneral Serial No193印太战略视角下的拜登政府南海政策:权力、规则与秩序韦宗友a，张歆伟b(复旦大学 a 美国研究中心;b 国际关系与公共事务学院，上海 200433)摘要:拜登政府从中美战略竞争和印太战略布局出发，审视美国南海政策，将南海视为印太战略下中美战略竞争的重要场域。拜登政府着手从权力、规则和秩序三重维度，推进南海政策。通过提升美国在南海周边的军事存在，维护和书写有利于美国及其盟友的海洋规则，塑造所谓“基于规则”的地区海洋秩序，维护美国海洋霸权，改变中国的战略环境。关键词:拜登政府;南海;印太战略;中美战略竞争中图分类号:D83/872文献标识码:A文章编号:10039856(2023)01004815自奥巴马执政以来，美国开始深度介入南海地区，并逐渐将中国视为南海局势及地区海洋秩序的破坏者和挑战者。拜登入主白宫后，进一步从中美战略竞争和推进美国印太战略角度审视美国南海政策，将南海问题视为维护美国地区权力优势、书写美式海洋规则及塑造有利于美国的海洋及地区秩序的重要抓手，从权力、规则和秩序三重维度，搅局南海，与中国展开战略竞争。一、南海:印太战略下美国对华战略竞争的重要场域拜登政府将中国视为“具有重塑国际秩序意愿，且日益具备经济、外交、军事和技术能力实现这一目标的唯一竞争对手”，强调“未来十年将是与中国竞争的，决定性十年”。拜登政府的印太战略声称，美国日益聚焦印太地区的重要原因之一，是因为该地区面临日益增长的挑战，特别是来自中国的挑战。“中国在整合经济、外交、军事和科技实力，在印太地区谋求势力范围，试图成为世界上最具影响力的大国”，“中国对台湾日益增长的压力，再到东海南海对邻国的霸凌，我们的地区盟友及伙伴承受着中国有害行为的大部分成本。”显然，中国是拜登政府印太战略的首要针对目标，尽管拜登政府声称，美国印太战略不是要改变中国，只是改变中国所处的国际环境。84收稿日期:20230204基金项目:国家社科基金重大研究专项(22VHQ00)作者简介:韦宗友，男，复旦大学美国研究中心教授、博士生导师，法学博士;张歆伟，女，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。The White House，National Security Strategy，Washington DC，October 2022，pp 1920The White House，IndoPacific Strategy of the United States，Washington DC，February 2022，p 5DOI:10.14073/ki.nywtyj.2023.01.005在与中国的战略竞争中，南海地区被美国赋予了特殊的涵义。首先，南海地区被视为中美战略竞争的前沿地带。谁控制南海，谁就可能影响两国地区战略竞争的未来走向。南海地区连接西太平洋与印度洋，具有重要的地缘经济和地缘战略价值，堪称印太地区的中心。美国在亚太地区的军事同盟和安全伙伴，绝大多数都位于南海周边。美国战略界认为，如果中国控制南海地区，将会极大提升中国在西太平洋地区的军力投射和政治影响，甚至可以实现中国作为欧亚大陆霸主的更大战略目标。“很多美国人认为中国在进行协调一致的战略努力，夺取对整个南海的海洋和陆地控制，作为将美国排挤出亚洲并取而代之成为地区支配性力量的更大企图的一部分。”一旦如此，将会影响美国履行对日韩菲等亚太盟友的条约义务，牵制美国军事干预台海冲突的能力，削弱美国亚太联盟体系和亚太安全架构，宣告美国阻止中国成为欧亚大陆地区霸主的地区战略目标的破产。不仅如此，在发生冲突的情况下，中国在南海地区的军事基地和军力部署，将会给中国提供一个区域范围的反介入和区域拒止网络，将美国军事力量排挤在第一岛链之外。中国在南海的军事基地和军力部署，还可以让中国在南海地区建立海基战略威慑力量，对美国在该地区的军事和战略威慑能力形成某种牵制。一言以蔽之，如果中国控制南海，将对美国在印太地区的军事战略目标构成严重挑战，甚至危及美国地区霸权地位。其次，南海被视为中美海洋规则竞争的重要试验场。美国政府对南海问题高度关注，还有一个心照不宣的原因，就是它涉及的海洋规则问题。美国政府认为，南海问题至少涉及两方面的海洋规则:一是中国南海主张、特别是“断续线”主张是否符合联合国海洋法公约相关规定;二是中国对 12海里领海内他国军舰“无害通过”及 200 海里专属经济区他国军事活动的规定是否符合联合国海洋法公约相关条款。自奥巴马执政以来，美国日益倾向于否认中国南海主张、特别是“断续线”主张的合法性。特朗普政府 2020 年 7 月发表的关于中国南海主张的政策声明、拜登政府 2021 年 7月发表的关于南海问题仲裁五周年政策声明及 2022 年 1 月美国国务院发布的海洋界限第 150号 研究报告，都明确表明了美国拒绝中国相关南海权益主张的政策立场。美国政府更是不承认中国有规范、管辖外国军舰进入中国 200 海里专属经济区的权利及外国军舰进入中国 12 海里需要事先获得中国政府的同意和批准的规定。美国政府认为，一旦承认中国的南海断续线主张，那么南海绝大部分海域都将变成中国的专属经济区，南海基本上成为中国的内海，这将对美国在南海地区的军事行动产生重大不利影响。不仅如此，如果中国关于外国军舰在 12 海里领海线内“无害通过”及 200 海里专属经济区内军事活动的主张得以广泛运用，将不仅严重限制、约束美国军舰在南海地区的军事行动，还将对美国军舰在94Michael D Swaine，“Americas Security ole in the South China Sea”，Testimony Before the House Foreign Af-fairs Subcommittee on Asia and the Pacific，July 23，2015，https:/carnegieendowmentorg/2015/07/23/americasse-curityroleinsouthchinaseapub60826“USChina Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Con-gressional esearch Service eport，Updated January 26，2022，pp 23US Embassy in Laos，“Statement by Secretary Michael Pompeo，US Position on Maritime Claims in theSouth China Sea”，July 12，2020，https:/lausembassygov/statementbysecretarymichaelrpompeouspositiononmaritimeclaimsinthesouthchinasea/US Department of State，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal uling on the South China Sea”，July 11，2021，https:/wwwstategov/fifthanniversaryofthearbitraltribunalrulingonthesouthchinasea/;Bureau of O-ceans and International Environmental and Scientific Affairs，United States Department of State，Limits in the Seas，No150:Peoples epublic of China:Maritime Claims in the South China Sea，January 2022，pp 144“USChina Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Con-gressional esearch Service eport，Updated January 26，2022，pp 1125世界其他海洋的军事行动造成不利影响，因为包括西太平洋、波斯湾和地中海地区在内的很多对美国海军至关重要的海域，都位于相关沿海国家的专属经济区之内。这将是对二战以来美国主导的全球“航行自由行动”海洋规则的重大挑战。再次，南海被视为检验中国大国角色的重要试金石。美国政府认为，中国的南海政策主张和行为，不仅关乎中国是否愿意遵守美国所谓的海洋规则，以及南海争端是否能够以和平方式加以妥善解决，更关乎中国作为地区大国的未来角色。中国是愿意遵守既有海洋规则，通过和平、磋商方式解决争端，维护地区和平与稳定，还是要以“实力说话”，信奉“强权即公理”和弱肉强食的国际关系丛林法则?一位美国政治评论员指出，中国在南海和东海的行动，会影响美国及其他国家对中国作为世界主要大国的作用的评估，尤其是中国解决国家间争端的方式、中国对待国际法的态度、以及中国是将自己视为当前国际秩序的捍卫者和利益攸关方，还是将自己视为谋求改变国际秩序的修正主义国家。时任美国太平洋舰队司令司各特斯威夫特(Scott Swift)在一次会议上声称，“在印太地区的脆弱水域，正在上演一场竞争”。“一方面是经过 70 多年的稳定后，强权即公理可能在回归;另一方面是服务于所有人的基于规则的国际秩序继续存在。”在俄乌冲突背景下，中国对待南海争端的态度、立场和政策，更预示着中国作为地区乃至全球大国可能奉行的国际秩序原则和可能扮演的角色。最后，南海涉及地区秩序的基础及未来走向。二战后美国在西太平洋地区构建了一套以双边军事同盟为核心的地区安全架构以及以“航行自由”为旗号、体现美国海洋规则偏好的地区海洋秩序。美国政府认为，中国的南海主张以及关于领海及专属经济区的政策主张，一旦得以落实，将根本挑战美国的海洋霸权，危及美国在亚太地区的军事同盟体系及其为基础的地区安全架构，这不仅关乎地区秩序的基础，更涉及地区秩序的未来走向。国际危机集团的一项研究认为，中美之间日益加剧的竞争，让南海地区似乎无解的主权争端相形见绌。“这一竞争被普遍简单化地界定为，在史无前例的权力转移驱动下，崛起中国对美国领导的 基于规则的国际秩序 的挑战。中国谋求与自身日益增长的经济与军事实力相称的影响力，首先从反映其偏好的地区秩序开始。与此同时，美国致力于保护二战后的国际秩序，这一秩序被认为奠定了亚洲的相对和平与繁荣，并维护了美国的利益。在南海地区这两种不同范式的竞争，让一些观察者认为，正在发生的新冷战可能演变成热战。”换言之，中美在南海地区的竞争，不仅关乎岛礁归属和海洋规则问题，更关乎地区秩序的基础及未来演进。05“USChina Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Con-gressional esearch Service eport，Updated January 26，2022，pp 45“USChina Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Con-gressional esearch Service eport，Updated January 26，2022，pp 34，6Akshobh Giridharadas，“The South China Sea eveals Chinas Grand Str