印度“影子教育”治理政策变迁与逻辑理路_周展锋.pdf

印度印度“影子教育影子教育”治理政策变迁与治理政策变迁与逻辑理路逻辑理路周 展 锋 彭 虹 斌摘 要 “影子教育”的差异化扩张阻碍了印度实现建设包容与公平的高质量教育体系目标，迫使印度对其进行治理。印度对“影子教育”的治理经历了各邦分权治理和国家宏观调控两个阶段。治理“影子教育”的具体目的是维护主流教育系统的正统地位、维护社会教育秩序及减轻家庭经济负担。主要治理路径是从分权治理向宏观调控转变，强化政策和法律执行；通过改革考试制度和教育评估方式提升主流教育的质量，使“影子教育”失去生长的土壤；主流教育系统内嵌补习服务满足学生的额外需求，降低民众对“影子教育”的依赖。印度治理“影子教育”的经验提供了两个方面的启示：依法治理与违法必究；治理需从系统性视角平衡各利益相关方的关系。关键词 印度 影子教育 政策变迁 逻辑理路作者简介 周展锋，华南师范大学政治与公共管理学院博士研究生，南宁职业技术学院传媒学院副教授（广州 511400，广西 530000）；彭虹斌，华南师范大学政治与公共管理学院教授，博士生导师（广州 511400）。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)02-0131-16 “影子教育”指在主流学校之外，为了经济利益而服务学生的学科课程辅导，当学科在主流学校中发生变化时，“影子”也会发生改变。印度独立以来，在文凭主义和升学考试竞争激烈的背景下，“影子教育”在印度社会几乎获得了合法的文化地位，危及主流教育的秩序，损害了社会公平，为此，印度付出了长期的努力来解决“影子教育”难题。国内学者对印度“影子教育”的现状有零星的研究，分析了印度“影子教育”的特征 BRAY T M.The shadow education system:private tutoring and its implications for plannersM.Paris:UNESCO InternationalInstitute for Educational Planning,1999:17.KUMAR I,CHOWDHURY I R.Shadow education in India:participation and socioeconomic determinantsJ.Journal of southasian development,2021,16(2):244-272.131和历史原因，如张薇发现印度“影子教育”存在线下和线上机构同时崛起等混合性特征，陆伟探讨了导致西孟加拉邦“影子教育”繁荣的主流学校课程设置原因。国外学者主要在分析印度“影子教育”现状的基础上研究其影响因素并对治理政策有少量的关注，如因德尔库尔玛分析了影响印度学生参加“影子教育”的社会、文化和经济因素；阿查拉古塔分析了印度“影子教育”如何获得社会合法性；普巴利葛旭等研究了西孟加拉邦、马哈拉施特拉邦、卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦政府治理“影子教育”的政策；马克贝磊等研究了北方邦、马哈拉施特拉邦对“影子教育”机构的管理规定；普巴利葛旭及马纳比玛兹穆德分析了印度禁止在职教师参加“影子教育”的法律法规。总体而言，国内外对治理印度“影子教育”政策的研究较零散，既缺乏对治理政策的整体梳理，也缺乏对治理政策的逻辑理路分析。随着 2020 年印度新版国家教育政策首次将“影子教育”治理问题纳入国家层面的教育改革范畴，系统研究印度治理“影子教育”政策问题的重要性凸显。印度与我国同为发展中人口大国，均面临着向教育强国和人力资源强国转型的挑战，分析印度为何将“影子教育”治理问题上升到国家教育治理层面、其治理政策如何变迁及其治理遵循何种路径等问题可为我国在“双减”背景下对“影子教育”持续进行科学治理提供经验启示。一、印度“影子教育”差异化扩张与缘起印度“影子教育”的官方记录至少可追溯到印度政府国家抽样调查办公室（NationalSample Survey Office，NSSO）发布的 19861987 年的家庭调查报告，报告显示每个教育阶段都有很大一部分学生参加了“影子教育”。历次 NSSO 的调查数据表明，印度“影子教育”的整体参与率一直呈上升趋势，且存在差异化扩张的现象。2015 年以前“影子教育”的参与率持续增长且在不同阶段、地区、城乡及性别上差Journal of Comparative Education02Apr 2023 张薇.席卷全球的影子教育:校外培训的发展态势与治理模式 J.全球教育展望,2021,50(11):72-84.陆伟.公共政策选择与影子教育参与 J.比较教育研究,2019,41(8):77-85.KUMAR I,CHOWDHURY I R.Shadow education in india:participation and socioeconomic determinantsJ.Journal of southasian development,2021,16(2):244-272.GUPTA A.Social legitimacy of private tutoring:an investigation of institutional and affective educational practices in IndiaJ.Discourse:studies in the cultural politics of education,2021:1-14.GHOSH P,BRAY M.School systems as breeding grounds for shadow education:factors contributing to private supplementarytutoring in West Bengal,IndiaJ.European journal of education,2020,55(3):342-360.马克贝磊,查德莱金斯.影子教育亚洲课外补习及其对政策制定者之启示 M.张周琳,张薇,译.亚洲开发银行,2015:30-90.GHOSH P,BRAY M.School systems as breeding grounds for shadow education:factors contributing to private supplementarytutoring in West Bengal,IndiaJ.European journal of education,2020,55(3):342-360.MAJUMDAR M.The shadow school system and new class divisions in india.multitudes of customers throng the gates of theeducation bazaarZ.London:TRG Poverty&Education,2014.AZAM M.Private tutoring:evidence from IndiaJ.Review of development economics,2016,20(4):739-761.132异较大。NSSO 调查数据显示（见表 1），19862015 年印度中小学生“影子教育”的参与率呈持续上升趋势。不同教育阶段及不同地区的“影子教育”参与率不同，以20142015 年的 NSSO 调查为例（见表 2），初级小学、高级小学至中学阶段呈持续上升趋势；不同邦之间“影子教育”的参与率差异巨大，特里普拉邦达到 81.2%，西孟加拉邦达到 78%，但最低的米佐拉姆邦只有 1.9%；“影子教育”在农村地区的参与率较城市地区低；另外，“影子教育”的参与率还存在性别差异，印度的“影子教育”存在“亲男”的倾向，复制了印度重男轻女的社会结构（见表 3）。印度“影子教育”的差异化扩张有深刻的社会与历史原因。第一，印度作为人口大表 1 印度中小学生“影子教育”参与率阶段参与率19861987年15.7%19951996年18.1%20072008年18.8%20142015年26%资料来源：Ministry of Statistics and Programme Implementation.Reports/PublicationsEB/OL.2022-01-06.https:/www.mospi.gov.in/reports-publications.表 2 20142015 年印度各教育阶段的“影子教育”参与率教育阶段参与率初级小学21.70%高级小学26.40%初中及高中36.40%资料来源：NSSO.Key Indicators of Social Consumption in India EducationR.2015:51-335.表 3 20142015 年印度农村地区与城市地区“影子教育”参与率对比地区参与率性别参与率农村地区22.6%男性24%女性20.9%城市地区34.2%男性35.6%女性32.5%印度“影子教育”治理政策变迁与逻辑理路 AZAM M.Private tutoring:evidence from IndiaJ.Review of development economics,2016,20(4):739-761.National Sample Survey Organisation Department of Statistics.Key indicators of social consumption in india educationR.2015:51-335.同本页。KUMAR I,CHOWDHURY I R.shadow education in India:participation and socioeconomic determinantsJ.Journal of southasian development,2021,16(2):244-272.同本页。133国，教育系统的评估和选拔机制造成了激烈的竞争，升学竞争压力转变成家庭参加“影子教育”获取竞争资本的原始动力。有条件的家庭希望通过投资教育保持或提升家庭经济地位，尤其是随着印度家庭经济水平的不断提升及家庭人口的减少，家庭资源越来越向少量的子女集中，使得对个体的教育投资不断增加，而“影子教育”是最易得的教育投资渠道。第二是印度的公立教育质量低下，家庭对公立教育普遍缺乏信任感，经济地位高的家庭寄希望于表现得相对高效的“影子教育”提升教育质量。“影子教育”的市场属性使其一边满足家庭补充教育的要求，一边通过贩卖焦虑等方式引导了大量的补习需求，甚至成功塑造了社会大众普遍认可“影子教育”的价值观。第三是历史教育政策的意外结果引发了社会对“影子教育”的高需求，如西孟加拉邦曾于 1983 年至 1998 年间取消了小学阶段的英语课程，导致大量的家庭选择通过“影子教育”让子女继续学习英语；西孟加拉邦的第二项教育改革政策是给小学生布置课后作业，因家长受教育水平低，便选择通过“影子教育”机构为子女辅导作业。经过多年的习惯养成，西孟加拉邦已经形成了对“影子教育”的高度依赖性。另外，印度重男轻女的历史传统、城乡存在的巨大差距等也是造成印度“影子教育”差异化扩张的社会原因。印度“影子教育”持续差异性扩张背离了其帮助弱势群体提升学业成绩的初衷，走向了建设包容与公平的高质量教育体系目标的反面，自下而上引起了印度政府的关注。二、印度对“影子教育”治理政策的变迁轨迹2000 年以前，“影子教育”作为主流教育的补充和正常的市场行为自由发展，目的是帮助学生在主流教育中取得进步，并没有受到特别的关注。2001 年以后，印度政府开始关注“影子教育”的异化问题，根据治理政策出台的时间与“影子教育”问题的变化，可将 2001 年以后“影子教育”治理政策的变迁过程大致划分为各邦分权治理和国家宏观调控两个阶段。（一）分权治理：各邦出台多样化的“影子教育”治理政策20012008 年是各邦分权治理阶段。因“