以协同集成推进农业转移人口市民化机制研究_陈菊红.pdf

收稿日期：2022-09-01基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题（23NDJC157YB）的阶段性成果。作者简介：陈菊红，女，杭州电子科技大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向为社会治理与社会发展。加快农业转移人口市民化，是我国“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要的重要任务，也是促进社会公平正义、实现共同富裕的重要途径。近年来，我国在持续推进农业转移人口市民化上取得了显著成效，城镇化率不断提高。但与此同时，农业劳动力就业的非农化并未带来劳动者身份和权益的完全市民化，以人为核心的新型城镇化的质量仍然有待提高。党的十九大以来，习近平在中央全面深化改革委员会会议、地方考察调研等重要场合多次提出要加强改革系统集成。在地方实践中，浙江省在共同富裕建设实施方案中明确提出“加快推进农业转移人口市民化集成改革”，强调以协同集成推进农业转移人口的市民化。那么，如何理解市民化改革的协同集成？为什么要推进这一改革？如何推进？就上述问题进行深入研究，对于加快农业转移人口市民化进程具有重要的理论价值和现实意义。一、以协同集成推进农业转移人口市民化的内涵以协同集成推进农业转移人口市民化，强调运用系统思维统筹谋划，加强各治理主体的纵向联动和横向协同，增强各项市民化政策措施的耦合性，形成促进农业转移人口融入城市的整体合力。从治理主体来看，主要包含三方面的协同集成：政府内部不同层级和部门的协同集成；流出地和流入地之间跨地域的协同集成；政府部门与非政府部门不同主体间的协同集成。一是政府内部不同层级和部门的协同集成。大规模农业转移人口的涌入对流入地的政府治理带来较大挑战。由于农业转移人口工作涉及多个政府职第 33 卷第 5 期广西社会主义学院学报Vol.33 No.52022 年 10 月Journal of Guangxi Institute of SocialismOct.2022以协同集成推进农业转移人口市民化机制研究陈菊红（杭州电子科技大学，浙江杭州 310018）摘要：加快农业转移人口市民化，是我国“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要的重要任务。当前我国存在着农业转移人口“半城市化”突出、科层治理体系碎片化以及治理主体单一化等问题。以协同集成推进农业转移人口的市民化，应进一步健全信息共建共享机制、提升多主体资源整合的效率机制、完善统一的社会保障机制，并建立协同集成效果的绩效评估机制，聚“分力”为“合力”。关键词：农业转移人口；市民化；协同集成；机制doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2022.05.015中图分类号 F323.6文献标识码 A文章编号 1009-0339（2022）050092-0792陈菊红：以协同集成推进农业转移人口市民化机制研究能部门，若各部门只专注于部门任务，缺乏有效的信息共享和沟通机制，就容易出现政出多门的情况，甚至会出现部门工作相互掣肘，进而弱化公共服务管理能力的情况。因此，与流动人口问题的复杂性相适应，加强政府内部层级间、部门间的协同，有利于加强农业转移人口服务管理的整体协调和提高治理效率。二是不同地区的协同集成。农业转移人口是一个跨越流出地和流入地的特殊群体，现行体制对他们的服务管理处于两套体系，各自承担自己辖区内的事务，且根据农业转移人口居住在流入地的实际，相关工作主要以流入地为主，目前尚未形成全国“一盘棋”的局面。加强流出地和流入地的协作，可以更好地为农业转移人口提供服务，在治安管理、劳动用工、卫生健康等方面形成联动机制，实现农业转移人口服务管理的跨地域对接。三是不同主体的协同集成。流动人口问题涉及面广，不同阶段有不同的具体需求，如果完全依靠政府治理，难以做到事无巨细、面面俱到，也不利于全社会资源的优化配置。倡导政府、社会组织和企业等主体发挥自身优势，在农业转移人口服务管理中加强合作，能有效弥补政府单一主体的不足，优化多元化公共服务供给路径，形成政府、市场主体、社会主体多元协同治理的格局，促进农业转移人口问题的有效解决。二、当前以协同集成推进农业转移人口市民化存在的主要问题当前我国城镇化进入高速增长期。逐步实现人的城镇化，是城镇化发展的重要任务。从城镇化的发展现状和未来趋势来看，农业转移人口将在较长时期大规模存在。农业转移人口城市融入难，固然有其自身的原因，但也与农业转移人口所生活城市的政策环境和治理效能密切相关。传统农业转移人口服务管理工作的不足，是推进农业转移人口市民化协同集成改革的重要依据。（一）市民化进展相对缓慢，“半城市化”突出农业转移人口为城市提供了宝贵的劳动力资源，是促进城市经济和各项事业发展的重要力量。近年来我国城镇化发展迅速，根据第七次全国人口普查公报，全国人口中，居住在城镇的人口占 63.89%，（2020 年我国户籍人口城镇化率为 45.4%）1。可见，仍有相当大比例的人口虽常住城镇，户籍却依旧在农村，这部分农业转移人口的市民化无疑是未来城镇化发展的重要任务。由于流出地和流入地在经济社会文化等方面的差异，以及制度层面的二元性，我国的资源分配和权利供给主要基于以户籍制度为核心的属地管理，农业转移人口作为流入地的建设者，虽然参与和推动当地的发展，却因为脱离了原户籍所属地的服务，又不具有流入地的市民“身份”，基本处于城市公共服务的空心地带，难以全面共享城市发展的成果。近年来，我国对大中小城市实行差别化落户政策，中小城市的落户限制已经全面松绑，但资源和机会集中的大城市仍然控制得比较严格。对农业转移人口来说，小城市“不想去”，大城市“进不去”，是他们面临的现实窘境。他们在城市工作，尽管也被动或主动地进行了再社会化，但仍难以享受到与城市户籍人口同等的市民权利，在文化、政治、社会保障等方面往往不能真正融入城市生活，有关合法劳动权益、医疗、子女教育、养老等诉求难以得到全面回应和充分满足，农业转移人口依然是城市中被边缘化的群体。可以说，当前农业转移人口的市民化还停留在有流动难融入的“半城市化”阶段。（二）农业转移人口科层治理体系碎片化科层治理作为一种现代治理方式，强调根据权力的职能和职位进行分层，并运用规则来进行管理，“半城市化”一词由中国发展研究基金会提出，指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，主要表现为农民不能与城市居民在子女教育、社会保障、住房等方面享受同等待遇，难以真正融入城市生活。93陈菊红：以协同集成推进农业转移人口市民化机制研究具有专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化的特点。科层治理有助于科学划分工作职责，促进个人对工作增加投入，提高组织效率，韦伯认为这是从纯技术观点看最符合理性原则的组织管理模式。然而，科层治理也有其弊端，由于专业分工，政府各部门职能分化，按各自的运行逻辑行事，逐渐形成碎片化的管理格局2。如果说科层治理具有本身难以调和的内在困境，那么人口流动对这种困境不是减弱，而是加强。流动社会的经济和社会生活更加复杂，管理难度更大。目前我国农业转移人口的数量庞大，流动动因和诉求日益多元，既有经济方面的原因，也有个人发展和家庭方面的考虑，并且他们的流入还会带来城市秩序和环境治理等负外部性，对城市治理工作带来冲击和压力。原有的治理不仅需要新设管理部门和机构，大量增加工作人员，还需要协调部门之间的工作，且在编人员与非在编人员的劳动强度和报酬不等，容易产生不公平感，在一定程度上加重了科层治理体系的碎片化。比如有的地方政府设立了流动人口管理办公室，招聘大量流动人口协管员。繁琐复杂的工作，不同性质的工作人员待遇不同，易导致工作人员的复杂化和行为消极化，使得“以户籍人口为对象的治理和服务体系，面对一个庞大的大范围流动的人口群体时，显得异常吃力”3。农业转移人口事务涉及多个部门，公安、房管、城管、民政、社会保障等部门都有自己的农业转移人口服务管理职能，由于缺乏统一规划，信息没有实现互联互通，各部门的服务管理既有重复之处，也存在漏洞和盲区，降低了农业转移人口服务管理的效率，导致农业转移人口的诉求难以得到回应，需求难以得到满足。这种多头管理在实际工作中缺乏灵活性，各部门容易从自身利益出发各自为政，造成农业转移人口服务管理工作出现不到位、越位和缺位等问题。从“块”的分割来看，农业转移人口流出地和流入地之间缺乏协作，流出地往往较少为农业转移人口提供就业或健康咨询等方面的服务，流入地重在关注户籍人口的公共服务，对农业转移人口的主动接纳和服务不够。（三）农业转移人口治理主体单一化政府一直主导着我国农业转移人口的治理实践，其他主体和力量的参与度有限。目前，还有不少城市对农业转移人口治理仍主要体现出政府单一管理的特点。但随着农业转移人口规模增大，农业转移人口的利益诉求日益多样，政府难以满足农业转移人口对公共服务的需求，在实践中容易出现治理结果与初衷相背离的情况。与此同时，农业转移人口治理中浓厚的行政主导和单一主体色彩，制约着其他社会主体和市场主体的参与，影响多元主体协同治理格局的形成。当前，政府单一主体的治理面临越来越多的挑战，如政府财政投入的成本压力巨大、地方政府的执行力度不够大、对农业转移人口的认识存在偏差、容易造成重管理轻服务的情况。党的十九大报告强调，要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”4。显然，在农业转移人口治理中，社会协同和公众参与的作用还没有充分发挥，企业单位、社会组织、社区、农业转移人口自身尚未普遍参与进来。比如，农业转移人口虽然通常是服务管理的客体，但其主体意识和参与能力近年来都有了很大提升，并且已成立如“工友之家”“同心希望家园”之类的自组织，在一些地区开展了自我管理和自我服务活动，取得了较好效果，这些自组织完全可以成为农业转移人口服务管理的主体。再如，社区作为正式制度和非正式制度转换的场所，是农业转移人口居住生活的重要空间，也是农业转移人口在城市获得归属感的重要依托5。但目前在全国范围内，充分利用社区熟悉且直面农业转移人口这一优势，搭建社区协调平台来提升服务管理绩效的做法，仍然比较欠缺。三、完善以协同集成推进农业转移人口市民化的机制以协同集成推进农业转移人口市民化，需要通94过规范和完善相关机制，聚“分力”为“合力”，增强市民化工作的系统性和整体性，提高市民化工作效率，促进农业转移人口的市民化。（一）健全农业转移人口信息共建共享机制在现代社会，信息技术和流动人口治理的融合，是推动农业转移人口治理精细化和科学化的重要基础。建立健全农业转移人口信息的协同共享制度，发挥信息技术在农业转移人口数据搜集、规律研究、信息研判、趋势预测及资源共享等方面作用，有助于促进农业转移人口精准服务，提升农业转移人口集成改革的效能。现阶段，我国采集和应用流动人口信息仍相对滞后于现实的治理需求。由于农业转移人口劳无定职、行无定踪，信息的搜集和处理不容易。对流入地来说，通常只有当农业转移人口长期居住时才能获得相关信息，且信息质量一定程度上还依赖于农业转移人口的主观配合程度。而流出地更是缺乏对当地流出人口信息的及时变更，除了农业转移人口返乡时能了解到相关信息，其他时间信息的采集和追踪均存在“真空盲点”。在政府农业转移人口信息管理中，公安、民政、教育、卫生健康等部门分别掌握着相关农业转移人口信息，“信息孤岛”特征比较突出，不同职能部门间尚未充分实现共建共享，其他社会和市场主体也还未与政府部门形成信息的互联互通，在农业转移人口治理中难以有效链接到相关信息资源，不利于治理合力的形成。因此，需要充分运用互联网、大数据和云计算等信息技术，促进农业转移人口信息互联互通，建立健全农业转移人口信息资源共建共享制度，推进农业转移人口市民化的协同集成。一是搭建农业转移人口数据平台。整合不同层级、职能部门及企业单位的农业转移人口数据资源，形成“纵向层级贯通、横向全员覆盖”的农业转移人口基础数据共享平台，实行一口录入多口应用，并定期动态更新农业转移人口信息。二是统一数据采集标准。改变传统随机抽样、割裂的信息获取方式，打破不同部门和单位的壁垒，对数据指标进行多维多层的细分与整合，兼顾农业转移人口个体基本信息、流动和就业、社会保障等多方面数据，使信息采集更加客观