依附政策的贫困治理——期望逻辑与优化路径_闫妍.pdf

领导科学2023 3治理研究一、问题提出与文献综述2021年2月，习近平总书记庄严宣告，在中国共产党的领导下，中国人民取得了脱贫攻坚战的全面胜利，消除了绝对贫困，这对于世界贫困治理具有重要借鉴意义与深远影响。历史规律表明，任何形式的贫困治理都要依靠政治与行政力量1，中国贫困治理取得突出成就更是在党和国家政策的正确指引下，各级政府与扶贫干部持续努力的结果。贫困治理存在一定的特殊性，这主要与贫困人口的自身特征具有密切关系。王修华等人用“反霍桑效应”来描述这一状况，即部分贫困人口出现了被动脱贫现象，产生了“等靠要”的懒惰依赖心理，形成了对扶贫政策的依赖性。2政策依赖性是政策运行过程中的一种固有弊端，政策的结果越是资源、资金的无偿转移，越会导致政策依赖性的产生，政策对象会习惯于依赖政策带来的红利，很难产生内生发展动力。扶贫政策给贫困人口带来了大量的红利，且这些是不需要其付出努力就能够得到的，这就容易造成贫困治理的政策依赖。全面小康社会建成是将绝对贫困消除，但这并不意味着贫困治理的使命结束，相反，“后小康社会”时代的相对贫困治理面临着更大的困境，其同样需要政府扶贫政策予以支持和保障。在这种情况下，规避贫困治理中的政策依赖问题就显得至关重要。各级政府应总结前一阶段脱贫攻坚的成功经验，吸取失败的教训，在制定新型扶贫政策的同时降低政策依赖的发生概率，使得相对贫困人口能够真正实现内生型脱贫，否则就会出现返贫风险。纽约大学经济学教授伊斯特利提出，国家政策对于跨越贫困陷阱来说是不可或缺的，但这种干预有可能诱发新问题，政策依赖就是国家政策作用于贫困的负效应之一。3贫困治理中的政策依赖具有双重性。首先表现为贫困人口的政策依赖。贫困人口内生发展动力缺失是尤为严重的，政策红利带来的物质资源对于贫困人口来说已经意味着生活改善，他们很容易满足现状，并将未来的美好生活闫妍依附政策的贫困治理期望逻辑与优化路径【摘要】绝对贫困的消除是中国在人类历史上创造的伟大奇迹，但这一过程中也出现了政策依赖的现象。贫困治理中的政策依赖表现为贫困人口以及扶贫干部对扶贫政策过度依赖而降低主动性脱贫的一种不良现象。期望理论能够为政策依赖的形成提供一种解释视角，即贫困人口的无偿获利期望使其选择依赖政策扶助脱贫，而扶贫干部削减自身工作压力的期望也是其出现政策依赖的重要原因，扶贫政策特征、扶贫干部政策依赖与贫困人口政策依赖之间出现了双重的恶性循环。为保障相对贫困治理的高质量发展，须对政策依赖进行纠偏，促进直接帮扶型政策向间接供给型政策转变、事后补救型政策向事前预防型政策转变、单体主导型政策向多元合力型政策转变，形成贫困人口主动脱贫、多元主体共同支持的良性局面。【关 键 词】贫困治理；政策依赖；扶贫干部；期望激励【作者简介】闫妍（1994），女，天津师范大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为马克思主义中国化。【基金项目】2021年天津市研究生科研创新项目“习近平大历史观的哲学意蕴研究”（项目编号：2021YJSB309）【中图分类号】C936【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0110-04110DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.014领导科学2023 3持续寄托于政府政策。其次表现为扶贫干部的政策依赖。贫困治理、脱贫攻坚是一项艰巨任务，需要扶贫干部付出大量的精力与努力，同时扶贫干部还面临着政府部门的绩效考核，这种双重压力使得扶贫干部处于一种更加艰难的状态。政府政策能够使得贫困治理在短期内见到成效，扶贫干部为减缓自身压力，很容易形成对政府政策效果的依赖，将扶贫视为一种政策治理，从而减少在贫困治理中的注意力配置。当贫困人口实现自身利益的目标与扶贫干部提升治理成效的目标相结合时，贫困治理中的政策依赖就会逐渐固化。这虽然在短期内使扶贫取得了一定成果，但并未从根本上实现局面扭转，而且仅仅依赖政策的脱贫也并不是真正意义上的战胜贫困，一旦政策退出或者跟进不及时就会出现严重后果。国外学者对贫困治理中的政策依赖问题已有较多研究，西方国家主要通过福利政策进行贫困治理，因此西方学者也将贫困治理中的政策依赖称为福利依赖。美国社会学家吉尔伯特认为，福利依赖是理性经济人行为选择的结果，但其更为关键的原因在于制度设计缺陷，政策主体只有对制度加以完善才能够解决已有问题。4学者里卡多提出，福利依赖属于社会的一种亚文化，如果不能得到有效管理，就会在更大范围内进行传递，因此，在进行物质救助的同时，还应给予贫困人口精神帮助。5国内学者较为一致地将贫困治理中的政策依赖视为一种负面现象，并从个体心理和政策设计两个层面对其进行了分析。在个体心理层面，政策依赖形成的原因在于贫困人口的惰性缺乏摆脱贫困的意识与动机，前文中提到的“反霍桑效应”就是这种心态的集中表现。唐任伍等人将这种现象总结为贫困人口的不思进取、人穷志短6，因此扶贫要先扶志。在政策设计层面，有学者主要从扶贫干部与政府部门视角进行分析，政府部门的考核机制给予扶贫干部过多的压力，这种压力会迫使扶贫干部“走捷径”，从而诱发政策依赖。7 兰剑等人认为，政府政策设计应更加注重“造血”而不是“输血”，救助型政策更容易诱发政策依赖，政府应重点出台一些能够真正激励贫困人口持续发展的政策、制度。8本研究在对已有文献进行梳理的基础上，将贫困人口惰性心理、扶贫干部治理行为与政府部门政策设计相结合，以经典激励理论为视角，对贫困治理中各利益相关者之间的互动进行全面分析，对政策依赖做出进一步解释，期望能够为相对贫困治理提供积极参考。二、激励视角下贫困治理中的政策依赖政策依赖是一种政策行为，但又区别于一般意义上的政策行为。一般情况下，政策行为是政府部门对民众、组织展现出的行为，政府部门、领导干部是行为主体，社会成员是行为客体。政策依赖则表现出相反的逻辑，与一般政策相比，其呈现出主客体对换的现象。具体来说，贫困治理中的政策依赖指的是在扶贫过程中，相关主体本有能力实现独立发展，但其为减少压力而选择依赖扶贫政策，通过获取政策支持增加自身利益的一种现象。从主体上来说，贫困人口和扶贫干部中具有较强“搭便车”倾向的部分群体会成为政策依赖的对象；从客体上来说，表面上看政策依赖的客体是扶贫政策，但扶贫政策只是一种象征符号，本质上政策依赖是相关主体对政府资源配置、利益分配的权力依赖，而具体依赖内容也就是受到政府支配的资源与利益。贫困治理中的政策依赖虽然在很大程度上源于贫困人口、扶贫干部的内在心理需求，但其也存在相应的触发条件，这种条件即本研究的核心问题，也就是通过理解政策依赖的产生条件揭开其生成“黑箱”，为政策依赖治理提供更好的解释。本研究认为，经典激励理论能够为贫困治理中政策依赖的发端与形成提供一种解释路径。根据激励理论的分析，人的内心期望与动机本身就是一种激励，人们为了实现期望、满足需求会开展各种活动，这种“动机行为”驱动模式与贫困治理中政策依赖的形成之间存在很强的契合性。为此，本研究以激励理论中的期望理论为视角，对贫困治理中的政策依赖进行详细分析，论述具体期望动机与行为选择。美国心理学家维克托 弗鲁姆是期望理论的提出者，他认为，一个人采取某种行动是因为其相信这种行动能够带来收益，也就是对于该行动存在一定期望，这种期望就是激发个体行动的动机。贫困治理的政策依赖生成是以扶贫政策为前提的，党和国家出台扶贫政策的目的在于给予贫困人口积极帮助，发挥中国特色社会主义集中力量办大事的优势，展现中国特色社会主义公平公正的基本价值，为实现共同富裕奠定重要基础。扶贫政策是一系列政策的组合，比如对贫困人口的救助政策、对乡村经济的振兴政策、对基层政府的考核政策、对扶贫干部的奖励政策等。政策执行的过程就是基层政府、扶贫干部与贫困人口的互动过程，这一过程会受到贫困人口以及扶贫干部心理期望的影响，进而对扶贫政策执行产生影响，并演化为政策依赖。根据期望理论的基本观点，可从两个阶段对贫困人111领导科学2023 3口的政策依赖形成进行描述。首先，个人付出与政策绩效之间的关系判定。政策绩效指的是扶贫政策要达到的目标，扶贫政策客体（政策依赖主体）会对政策绩效与自身努力付出之间的关系进行衡量，判定自身努力付出对政策绩效的影响程度。如果政策客体认为政策绩效受到自身努力较大影响，为了避免未达到政策绩效目标而受到惩罚，政策客体就会付出较多努力。如果政策客体认为政策目标实现与自身努力之间不具有必然联系，政策客体就会付出较少努力。全面建成小康社会属于党和政府务必完成的政治任务，这时政策客体会做出判断：即便自身不努力，政府也会想方设法帮助自己脱贫。这时其付出努力的程度就会明显降低。其次，政策绩效与个人回馈之间的关系判定。当扶贫政策基本达到目标时，扶贫政策客体会对自身回馈进行分析。绝对贫困消除意味着扶贫政策所带来的红利会逐渐消失，比如较高比例的医疗费用报销、子女教育费用减免等帮扶性政策都会随着“贫困户”身份的消失而终止。这就意味着政策绩效目标完成后，给予贫困人口的政策面回馈会减少。因此，为维持政策支持的延续，贫困人口可能会有意识地选择一种随时返贫状态，以得到政府的持续帮扶。由此可知，贫困人口的期望是无偿获利的持续，为了实现这一期望，贫困人口会选择主动躺平，从而出现从扶贫政策客体向政策依赖主体的转变。相对于贫困人口来说，扶贫干部政策依赖形成的逻辑相对简单。扶贫干部的期望即尽快实现脱贫攻坚战的胜利，但由于贫困治理的艰巨性与贫困人口的不配合，仅依靠扶贫干部的努力是难以在规定时间内完成任务的，这时扶贫干部也就会转向政策依赖。根据前文分析，贫困治理中的扶贫政策与政策依赖在逻辑上同时存在一致性与背离性。在一致性方面，扶贫政策的期望在于帮助贫困人口脱贫，而贫困人口的期望也是摆脱贫困生活，在这一点上二者是一致的、契合的。但在更多方面，政府部门制定的扶贫政策与贫困人口的政策依赖是一种背离关系。政府部门制定扶贫政策，根本目的在于促进贫困人口实现持续发展，政策帮扶的作用是奠定贫困人口实现自我发展的基础，而并非期望一直以政策进行兜底，否则会给政府造成巨大负担。贫困人口的目标是改善生活，但其更加期望的是无成本、无付出地改善生活，这与政府部门制定扶贫政策的初衷是相悖的。贫困人口的这种期望反映在行动上就是消极劳动、不努力工作，甚至在一些地区出现了炫贫、争贫的恶劣现象。虽然贫困治理中出现了贫困人口的求贫困境，但为完成精准扶贫的政治任务，扶贫政策依然会广泛推行，并且会出现贫困人口越是依赖政策，政策支持力度就越大的恶性循环。政策依赖包括贫困人口与扶贫干部的双重依赖，扶贫干部的政策依赖也会对贫困人口的政策依赖产生影响。贫困人口出现政策依赖的原因在于不良期望，是一种负面心理动机，消除这一负面性需要扶贫干部加强情感治理，真正调动贫困人口自我发展的积极性。当扶贫干部存在自身努力与扶贫成果的弱关系期望时，扶贫干部的情感治理就处于低水平，这不利于贫困人口心理期望的转变，也会在一定程度上造成政策依赖，形成另外一种形式的恶性循环。三、相对贫困治理中扶贫模式优化与政策依赖规避虽然政策依赖只在部分地区的部分群体中出现，但其影响是深远的，从微观上来说不利于贫困人口独立自主地持续发展，从中观上来说会造成求贫思维的传播，从宏观上来说则有可能降低共同富裕质量。为此，在相对贫困治理过程中需要加强对政策依赖的规避，转变扶贫政策，优化扶贫模式，为共同富裕的实质性发展奠定良好基础。（一）直接帮扶型政策向间接供给型政策转变直接帮扶型政策使得贫困人口的利益获得无须成本，这本身就是对政策依赖的一种催化，因此相对贫困治理中的扶贫政策设计与制定应实现从直接到间接的转变。第一，政府明确自身角色，提升贫困治理资源的精准运用能力。直接帮扶的政策设计意味着政府在扶贫过程中发挥决定性作用，但真正意义上的脱贫是以贫困人口内生动机为基础的，贫困人口主动劳动是脱贫的根本途径。因此，在相对贫困治理中，政府的作用应体现在为贫困人口提供更多的就业、创业机会，而不是将贫困治理资源直接发放。第二，加强扶贫干部激励，减轻扶贫干部压力。贫困治理并不是一蹴而就的，相对贫困治理更是如此。因此，政府部门要减轻扶贫干部