以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术_刘志迎.pdf

第23卷 第1期2023年1月创新科技Innovation Science and TechnologyVol.23 No.1Jan.2023以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术刘志迎，鲁 晨（中国科学技术大学管理学院，安徽合肥230026）摘要：当前，世界正面临百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革也在加速演进,我国在迎接新一轮科技创新深入发展带来的战略机遇的同时，也遭遇核心技术“卡脖子”给予的挑战。习近平总书记指出，实现高质量发展，必须实现依靠创新驱动的内涵型增长，大力提升自主创新能力，尽快突破关键核心技术，在关键领域实现自主可控，保障产业链供应链安全。这对掌控关键核心技术提出了更高的要求。在这种背景下，我国创造性地提出构建新型举国体制，以“揭榜挂帅”机制激活全社会创新活力，是攻克“卡脖子”关键核心技术的新制度安排。在实践层面，全国各地纷纷努力在各科学技术领域探索实施“揭榜挂帅”制度，形成自己的经验，渐渐形成中央引领、全国效仿的格局。在理论层面，现有研究一方面从关键核心技术或“卡脖子”技术视角出发，分析它们的概念内涵和特征；另一方面从“揭榜挂帅”制度视角出发，探索“揭榜挂帅”制度的适用性以及榜单应该聚焦的方向问题。然而，对于“揭榜挂帅”在实践中的实施条件、运行机制、过程治理以及最终目的等关键要点，学界尚未形成系统的理论研究，无法切实指导各地的“揭榜挂帅”实践，无法有效解决实践中遇到的困难，找到关键症结所在。鉴于此，运用文献分析、比较分析等方法对“揭榜挂帅”的概念及内涵进行了解析，在此基础上，深入分析了“揭榜挂帅”制度运行的先决条件、目标要求及其治理的关键，提出了关键核心技术识别是“揭榜挂帅”的先决条件、产业链的自主可控是“揭榜挂帅”的目标要求、激励约束机制构建是“揭榜挂帅”治理的关键等结论。针对这些结论，进一步提出推进和完善“揭榜挂帅”制度的对策建议，为实现以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术的目标提供参考和借鉴。关键词：“揭榜挂帅”；产业链；关键核心技术；产业链控制力中图分类号：F124.3文献标志码：A文章编号：1671-0037（2023）1-1-13DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2023.1.0011引言自1714年英国政府设立首个科技悬赏“经度奖”用以资助并引导科研活动以来1，美国、英国、德国、法国等国家的政府先后设立了诸多项科技悬赏奖用以资助航空、航海、生物、医药等不同领域的科学技术研究，大力推动了科技创新。而近年来在中国，上至中央，下至地方，“揭榜挂帅”收稿日期：2022-11-19基金项目：安徽省社会科学重点项目“安徽制造业关键技术突破与高质量发展研究”（AHSKZ2019D005）。作者简介：刘志迎（1964），男，博士，中国科学技术大学管理学院（国金院）教授，博士生导师，省级重点研究基地工商管理创新研究中心主任，研究方向：创新管理、产业技术创新、区域创新；鲁晨（1994），女，博士研究生，研究方向：创新管理、产业技术创新。本文通信作者为鲁晨。科技创新热点 2第23卷创新科技“科技悬赏”也被报以极大期望。在部委层面，工信部率先尝试实施“揭榜挂帅”，并于 2018年 11月印发 新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案，所张之榜涉及17个细分领域，吸引了上千家高校、科研院所和民营企业来揭榜；2020年，令人关注的新冠肺炎病毒疫苗的研发项目也是通过“揭榜挂帅”机制进行的。在地方层面，2017年初，贵州省率先打破惯例，立足解决实际技术难题，不设论文考核指标。自其发布“招贤令”以来，全国各地开始密集探索“揭榜挂帅”。近期，各地更是广散“英雄帖”：2021年3月2日，辽宁省发布的该年首批“揭榜挂帅”榜单，包括100个科技攻关项目；2021年3月29日，湖北省武汉市公布5个重大科技专项，面对全社会实行“揭榜挂帅”，允诺提供1.35亿元的资金支持市级科技研发；2021年4月9日，湖南省为2021年度8个自然科学基金重大项目发布了榜单“揭榜挂帅”会受到广泛关注的原因在于2018年中美贸易摩擦的爆发和2020年新冠疫情的爆发。我国在高端芯片、基础软件、特种材料、高端装备等领域，尚未掌握关键技术或核心技术，缺乏自主知识产权。中国制造业大而不强、全而不精、制造多创造少等问题还比较明显，并未真正形成与高质量发展要求相适应的现代化产业链，在全球价值链上仍处于低端环节。为推动我国开放型经济向更高层次发展，党中央提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”战略部署。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，需要科技创新驱动。特别是从产业安全的高度来看，解决关键核心技术受制于人的问题成为重中之重。要实施科技创新驱动，迫切需要深化科技创新体制机制改革，解决体制性障碍问题。在此背景下，“揭榜挂帅”机制是我国继续深化科技体制改革、集中攻关产业链关键核心技术和突破“卡脖子”问题、提升我国产业基础能力和产业链现代化水平的重要改革举措之一。然而，由于“揭榜挂帅”机制在我国起步较晚，仍处于探索阶段，存在经验不足等问题。为了更好地理解“揭榜挂帅”机制的理论意义与实践价值，本文主要分析“揭榜挂帅”的内涵和外延、先决条件、目标要求、治理的关键等问题，基于此对我国实施“揭榜挂帅”机制提出若干建议，以期为合理设置“揭榜挂帅”项目、提升科技创新效能、突破产业链关键核心技术提供借鉴与参考。2“揭榜挂帅”模式的内涵和特征近年来，新型国际关系和疫情危机增强了对关键核心技术的需求。怎样破解关键核心技术成为亟须解决的重要问题。对此，政府工作报告指明，实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，谁能干就让谁干。“揭榜挂帅”又名“科技悬赏”，是政府以高额奖金在全社会征集科技创新成果，以攻克特定领域技术难题的一种制度安排。例如，2013年国家安全监管总局发布安全生产重大事故防治关键技术科技项目的悬赏制，同年武汉市政府悬赏 1 000 万元公开征集智慧城市顶层设计方案等，都是我国通过科技悬赏方式来解决技术难题的案例。从语义和实践来看，“揭榜挂帅”的基础在“榜”，所张之榜是产业或社会的客观需求2，涉及国家或省（市）重点领域关键核心技术与产业发展急需的重大科技成果等问题。“张榜”更加明确了科研项目组织管理的目标，使得科技创新更具有针对性、精确性和时效性，进而让需求倒逼科技创新。凡是有能力突破核心技术的人员都可以“揭榜”，“揭榜”体现的是能力至上，以成果兑奖，谁有本事谁就“揭榜”，精准对接企业或社会技术需求。“揭榜挂帅”的核心承接主体是“帅”，“张榜”的科技需求是解决关键核心技术难题，能解决这些难题的人才就是“帅”。“挂帅”就是赋予这些具有突破核心技术能力的研发主体相应的职权，让其能够在技术路线决策、经费支配、资源调动等方面充分发挥自己的智慧，进而提供最好的技术解决方案。从创新视角来看，“揭榜挂帅”是实现用户创新和开放式创新的一种制度安排2。熊彼特认为，应对危机的根本对策以及实现国家经济增长的关键是企业家“不间断的创新行为”，即企业家持续创造性地革新生产要素的组合3。然而伴随创新复杂度的提升，从生产者视角出发的封闭垄断式创新，不仅需要较长的研发周期和较高的成本，还极有可能失败，大大降低了创新活动在实践中的成效，抑制了创新带来的社会活力和发展2023年第1期3动力。因此，以冯希伯尔为代表的后熊彼特主义将创新主体拓展到广泛的社会群体，重视用户的创新活动4，认为用户信息可以帮助创新主体修正、完善相关创新活动5。员工和创新活动中相关的领先用户可以充当企业的创新源泉，共同推进创新6。在此启发下，亨利 切丝布鲁夫教授提出了开放式创新的新范式，强调同时利用企业内外部的创新资源实现技术创新过程7。结合用户创新和开放式创新的定义，“揭榜挂帅”通过张“榜”反映用户的需求信息，并通过不设门槛的公开竞标方式充分利用包括用户在内的揭榜者的创新潜能，因此，“揭榜挂帅”制度具备了用户创新的基本特征。同时，发榜者利用自身的资金优势吸引外部揭榜者创造新产品和新服务并从中获益8，实现了外部知识的流入；揭榜者也凭借榜单获得了市场创新信息，实现了外部资源流入以及内部知识和技术创新的延续。因此，“揭榜挂帅”本质上也是一种开放式创新。从经济学视角来看，作为用户创新和开放式创新理论的现实运用，“揭榜挂帅”通过扩大创新来源，为创新主体搭建了一个有效的技术信息分享和需求匹配平台，从而在一定程度上缓解了创新市场的信息不对称问题9。一方面，“揭榜挂帅”缓解了创新市场中创新需求的信息不对称问题，即科研项目与市场需求结合度不高问题。尤其是高校的科研项目往往注重的是学术创新，而不是市场需求，其考评机制也更看重学术论文发表，而不是研究成果的实际应用10。对此，“揭榜挂帅”制度通过将企业难以解决的技术难题张榜出来，向创新主体传达了当前的市场需求和行业发展方向，使得揭榜方能够依据榜单信息调整、优化资源投入，让科技创新更具针对性、精确性和时效性，从而以需求倒逼科技成果转化。另一方面，“揭榜挂帅”缓解了外部投资者与创新主体之间的信息不对称问题。信息不对称导致外部投资者难以有效评估和辨别众多创新主体，从而出于风险规避目的减少投资甚至不投资；优秀的创新主体也因为没有有效的信号传递机制，无法从众多有资金需求的同类中脱颖而出10。对此，在“揭榜挂帅”制度下，外部投资者通过充当发榜者的角色，愿意且有动力去收集揭榜者的有关信息并根据相关约定给予揭榜者资金和技术上的支持。这保证了成功揭榜者外部资金投入的稳定性，从而减弱资金约束对揭榜者创新能力的负面作用，鼓励更多核心技术掌握者和具备相应研究能力的单位或个人加入到项目的竞争中，以加快关键核心技术的突破。过去，科研计划的组织管理主要采取自由申报和公开招标两种方式。自由申报方式多针对的是以科学自身规律牵引、自由探索或兴趣牵引的普通科技项目，旨在探索新的科学理论、规律与方法等，以解决科学难题、引领研究方向或开拓研究领域。因此，其目的较分散、目标较宽泛、针对性与结果导向性较弱，一般不易被直接应用。公开招标的项目主要涉及的是经济或社会发展的关键技术、共性技术、前导技术研究和攻关等，主要是为了解决国家发展重大需求中的重大科学问题、重大共性关键技术攻关问题、重大产品研发和重大工程建设问题等。因此，其相对有较为明确的目标内容，能够确定完成时限和评审标准，应用性较强。与这两种模式相比，很明显，“揭榜挂帅”也是一种公开招标方式。但是与传统公开招标方式相比，“揭榜挂帅”主要是为了解决政府所关注的重点科技问题、企业所需的关键技术问题以及研究机构的重大科技成果转化问题等，既包括技术攻关类项目也包括成果转化类项目。因此，项目目的更加明确、目标更为清晰，针对性与结果导向性更强，大多可直接实现应用或产业化。而且，由于“揭榜挂帅”项目具有较强的应急性，反映的都是社会的真实需求，产业界愿意将其商业化，让科技成果无缝对接社会需求11。所以，“揭榜挂帅”项目并不像传统科研项目那样主要依靠政府的财政拨款，而是按照项目的商业化程度，由企业、社会与政府财政以特定比例共同出资。为了合理地利用科研资金，无论是自由申报还是公开招标，科研主管部门都会严格审核项目申请人的学历、资历等背景，会设置单向盲审和会审或者单向盲审和集中答辩等环节。只有通过了这些评审环节的项目才能予以立项；立项后的项目只要通过各项中期检查，达到申请项目时的标准即可被验收。与此不同，“揭榜挂帅”更注重项目的实际成果，其以能力为导向，不设门槛，凡是拥有核心技术和相应研究能力的单位和个人皆可刘志迎，等：以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术4第23卷创新科技参与项目的竞争，不过只有提供能妥善解决问题的方案才能获得最终的奖金。这种面向全社会开放、唯成果兑奖的资助模式，让科研工作者将注意力从科研立项转移到科研成果产出，科研主管部门的注意力也从对申请立项审查环节的过程管理转向更多地提供沟通交流平台与政策保障机制，以及对最终科研成果的目标管理，从而改变了科学基金制中申请环节的竞争最为激烈的现状，实现了从竞争拿项目到既竞争拿项目又竞争出成果、从过程管理到目标管