宅基地上房屋买卖的权利构造_丁宇峰.pdf

第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：江苏省社会科学基金项目“乡村振兴背景下农村集体土地流转法律问题研究”（）作者简介：丁宇峰，男，南京农业大学人文与社会发展学院副教授；付坚强（通信作者），男，南京农业大学马克思主义学院教授；王宇，男，南京农业大学人文与社会发展学院硕士生。农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（）调查结果显示，年全国农村宅基地空置率为，面积则超过 万公顷。而中国农村发展报告 则预测 年我国农村向城镇转移人口将新增 万人，宅基地房屋闲置问题将更为严重。【土地问题】宅基地上房屋买卖的权利构造丁宇峰，付坚强，王宇（南京农业大学 人文与社会发展学院 马克思主义主义学院，南京）摘要：通过对江苏省法院近 年农村房屋买卖纠纷裁判的梳理，发现判决是否有效与买受主体身份、购买时间等之间有错综复杂的关系，故仅凭合同效力判断不能体系化解决宅基地房屋买卖纠纷。应根据民事法律关系理论，在区分宅基地房屋买受人的基础上建构买受人对土地的权利。如买受人为本集体经济组织成员，那么买卖合同应以有效为原则；如有违“一户一宅”形成超占，则应对超占部分引入有偿使用制度。如买受人为非本集体成员，村民买受则应认可合同效力，市民买受则应平衡利益。权利构造的立法论上市民买受的土地权利可转为集体建设用地所有权或建构宅基地使用权次类型。关键词：宅基地房屋买卖；主体区分；权利构造；房地一体中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、引言宅基地房屋买卖在我国诸多农村土地问题中是非常棘手的一个问题，这源于相关法律制度的体系性不够。一方面，宅基地作为农民建造住宅的土地，具有公法上社会保障的意义，在宅基地主体资格、土地用途、房屋购买者等方面受到严格的限制。另一方面，随着民法通则合同法物权法到民法典的实施，个人对房屋拥有所有权并可自由处分的观念已深入人心。于是，公法上的保障限制与私法上的自由处分之间形成了冲突，其焦点问题即表现为宅基地房屋买卖的法律处理。宅基地房屋流转的制度障碍降低了农房财产的利用效率，不能充分发挥闲置房屋的效用。宅基地制度制约农房财产效用的现状亟需改革。党的十八届三中全会产生了宅基地“三权分置”政策的思想萌芽，后经过一系列宅基地制度改革试点，年 月，关于实施乡村振兴战略的意见首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。随后的试点改革和相关研究取得了一定成果，但宅基地房屋买卖中规范与实践衔接的问题尚需进一步探究。民法典及其实施前的物权法均将宅基地使用权转让的规定转介至土地管理法等法律法规，未能解决宅基地房屋买卖的权利配置问题，从而未能兼顾宅基地保障作用和房屋的财产作用，充分提高闲置房屋的利用效率。本文将沿着这条路径，阐述符合乡村振兴战略精神的宅基地房屋买卖法律适用。DOI:10.19714/ki.1671-7465.2023.0005二、农房买卖司法现状与宅基地制度改革本文以江苏省法院裁判农村房屋买卖合同纠纷的案例为样本，考察宅基地房屋买卖的司法实践现状。选取江苏样本是因为该省近 年由拆迁等经济因素引发的农村房屋买卖纠纷案例相对较多，具有一定统计和分类价值。另外，常州市武进区、溧阳市等地所进行的宅基地制度试点改革，对解决农村房屋买卖纠纷具有一定的借鉴意义。（一）基础数据与初步分析 年案件总数在北大法宝案例库进行检索，输入“江苏省”“农村房屋买卖”字段，时间选择 年 月 日至 年 月 日，检索出农村房屋买卖合同纠纷一审、二审案例共 件。表 反映出，在 年中央一号文件提出试点宅基地“三权分置”制度改革后，年江苏地区法院处理的农村房屋买卖纠纷有所增长，而 年案件数量受新冠疫情影响有所下降。表 年农村房屋买卖案件数量年份 年 年 年案件数量 案件审理程序江苏省近 年的农村房屋买卖合同纠纷案件中，一审审结的案件为 件，占比，二审审结的案件为 件，占比，没有案件进入再审程序。农村房屋买卖合同纠纷案件基本上由基层法院一审，中级人民法院二审。裁判结果买受人是本集体经济组织成员的案件为 件，占，买受人是本集体经济组织之外的案件为 件，占比。外部成员作为买受人的比例高出内部成员近。而以效力裁判结果作为因变量，以买受人身份作为自变量，农村房屋的买受人为本集体经济组织成员的，法院认定合同有效案件 件，占比，认定合同无效案件 件，占比；农村房屋的买受人为本集体经济组织之外的，法院认定合同有效案件 件，占比，认定合同无效案件 件，占比。由此可见，如果买受人为本集体经济组织之外的主体，合同被认定为无效的情况十分普遍，面临着较高的因合同无效而返还房屋的风险。（二）买受人区分下裁判思路本文 份判决书的裁判理由进行研究，依据买受人的身份进行分类，归纳出法院裁判的主要理由如表：表 法院裁判理由及数量受让主体有效无效买受人为本集体经济组织成员双方意思表示真实，合同内容不违反管理性强制性规定，即不违反土地管理法 第 条之规定，不违背公序良俗（件）参见（）苏 民终 号等违反“一户一宅”效力性强制规定（件）参见（）苏 民初 号等转让行为未获得集体经济组织同意（件）参见（）苏 民初 号等买受人为本集体经济组织外的主体法不溯及既往（件）参见（）苏 民初 号等宅基地使用权具有身份性，不能转让给本集体经济组织外的主体（件）参见（）苏 民终 号等买受人购买房屋后成为本集体经济组织成员（件）参见（）苏 民初 号等对外转让损害本集体经济组织及成员合法利益（件）参见（）苏 民终 号等第 期丁宇峰，付坚强，王宇宅基地上房屋买卖的权利构造在对相关案例进行梳理后，得出相关法院认定农村房屋买卖合同有效依据和无效依据。有效认定依据主要体现在以下两点：第一，禁止前的行为，即农村房屋买卖合同签订在国办发 号通知颁布之前。如“高某某、李某某与陆某某农村房屋买卖合同纠纷”便是如此。启东市法院认为国办禁止城镇居民购买农村房屋的通知发布于 年，而原告与被告之间的买卖合同签订于 年，根据法不溯及既往原则，该合同应认定有效。此类案件数量相对较少。第二，主体身份转变，即买受人购买房屋后成为本集体经济组织成员。如“陆某某与杨某某农村房屋买卖合同纠纷”中，射阳县法院认为被告杨某某在签订买卖合同时虽与原告陆某某不是同一集体经济组织成员，但之后迁入原告所在的集体经济组织，故合同有效。此类案件数量较多。无效认定依据因买受人是否为本集体经济组织成员而有所不同。在买受人为同一集体经济组织成员的案件中，法院主要以买受人违反土地管理法第六十二条规定的“一户一宅”而认定合同无效。在“江某某与江某某农村房屋买卖合同纠纷”中，海门市法院认定原告江某某和被告江某某虽为同一集体经济组织成员，但被告江某某已经拥有一处宅基地，因农村房屋买卖合同违反土地管理法第六十二条规定的“一户一宅”而无效。当买受人为本集体经济组织外的主体时，相关案例中的法院依然以宅基地使用权的身份属性为中心，认为农村房屋的买卖必然导致宅基地使用权之转让，而该权利只能由本集体经济组织成员享有，将宅基地使用权转让给本集体经济组织外的主体，违反法律、行政法规的强制性规定。法院在判决书中阐述裁判理由时会援引国办禁止城镇居民购买农村房屋的通知提供支撑，而在判决依据中却很少援引国办的该规范性文件，只是援引物权法土地管理法等法律条文。此类案件的判决有两个共同点：一是遵循“房地一体原则”，认定农村房屋买卖必然伴随宅基地使用权转让；二是以违反合同法第五十二条第五项，即违反法律、行政法规强制性规定而无效。往往引用的法条为民法典第三百六十三条、土地管理法第二、八、十、四十三、四十四条和第六十三条等条文。（三）宅基地改革未完全破解司法困境如上所述，司法裁判面临宅基地使用权和房屋所有权受让主体的限制困境，无法保障房屋所有权人的自由处分权。究其根源，在法律层面上，私权与公权混于一处，导致权利界分不明；而在政策层面上，国家一方面要保障农户居住，另一方面又要设法盘活闲置宅基地。保障居住虽然是通过分配实现了社会公平，但这会造成身份与财产的捆绑。财产流转的限制又导致宅基地及房屋闲置，这种资源浪费反过来又会影响国家的分配正义。当效率需求优于分配时，政策上便要求对宅基地制度进行改革。江苏省对常州市武进区、溧阳市、昆山市、盱眙县、泗阳县、沛县等地进行了改革试点。常州武进区探索创新了政府贴息宅基地建房按揭贷款金融服务制度，全面推行宅基地有偿使用制度。溧阳市和沛县都实现了首批农户宅基地和农民住房使用权上线流转，即按“房地一体”原则，将闲置宅基地及地上农房使用权委托村集体经济组织利用农村产权交易平台公开流转，流转方式包括一定年限的转让、出租、入股合作等。昆山市在实践房地一体确权工作，对农村宅基地使用权及地上的建筑物、南京农业大学学报（社会科学版）第 卷参见江苏省启东市人民法院（）苏 民初 号。参见江苏省射阳县人民法院（）苏 民初 号。参见江苏省海门市人民法院（）苏 民初 号。参见常州市武进区农业农村局：武进晒出一年宅基地制度改革成绩单，网址：，访问日期：年 月 日。参见溧阳市人民政府：我市首批农户宅基地和农民住房使用权流转顺利成交，网址：，访问日期：年 月 日。构筑物实行统一权籍调查、统一确权登记、统一颁发房地一体不动产权证书。盱眙县则在稳步推进宅基地有偿退出工作。泗洪县则在做实宅基地所有权、保障宅基地资格权和放活宅基地使用权方面进行了积极的探索。如在闲置农房流转盘活方面出台了“房票”制度，农民将闲置农房入股到专业公司、农民合作社等经营主体，用于开发文旅、康养、民宿等经营性项目。经营主体出具份额凭证即“房票”给农民，农民获取租金或股份分红。由上可见，江苏省的改革试验在宅基地使用权和房屋所有权处分方面进行了各种尝试，包括统一确权、农房入股、宅基地有偿使用等措施。然而，这些试点缺乏系统性，大部分属于“盘活宅基地”的对策性工作，既没有从权利界分上厘清宅基地使用权与集体使用权之间的关系，又没有为闲置宅基地的充分利用打开通道。故而，对于农房买卖只能产生方向上的仰望，尚无法破解纠纷的司法困境。三、宅基地房屋买卖的法解析宅基地房屋买卖裁判类型的多样化体现了该类案件在法律适用上存在着解释偏差，具体包括以下方面：所有权自由；主体资格中心问题；“一户一宅”规定的适用；“房地一体”与“房地分离”选择。宅基地房屋买卖中的权利构造可依以下法理逻辑进行分析：将主体是否具备集体成员资格作为区分点，可以在私权自由和公法社会正义之间划出界限；物权平等保护和“一户一宅”是两者在宅基地制度方面的具体体现，而“房地一体”和“房地分离”则是两者在制度边界上的交锋。（一）所有权自由无论宅基地制度被赋予多少行政管理的色彩，房屋所有权都应遵从民法所有权自由的原则。所有权自由不仅是民法的基石，也是奠定整个法律体系的基础。兰盖曾经提出的“法的精神就是所有权”，马克思对此给予了高度肯定。所有权自由是由意志自由延展而来的。黑格尔曾将所有权和意志的关系总结为：“人把他的意志体现在物内，这就是所有权的概念。”意志自由作为现代社会的基本特征，在财产方面体现为所有权自由，这也完全吻合历史唯物主义关于人的自由的基本观点，即“人的自由本质集中体现在创造性的劳动实践即物质生产活动中，因而与生产资料的所有权高度相关”。回到宅基地房屋买卖问题上，农民对房屋享有完整的所有权，理应享有自由处分的权利。然而，受制于宅基地使用权和“房地一体”的思维，宅基地房屋所有权人却无法行使该项权能。虽然所有权自由的限制已成为现代社会的共识，但这种限制不应是常态的，而应是审慎和谦抑的。在私法层面，应限于防止权利滥用、相邻关系等保护、关照他人之目的；公法方面则应出于公共利益之缘由。显然，宅基地房屋买卖并不涉及私法权利滥用的问题，而在公法上的限制实已超出了其必要范围。首先，从国家推行乡村振兴的战略来看，效率已在农村问题的价值序列中提升到优先级。在城镇化加速推进中，农村房屋大量闲置，从效率角度出发，亦应保障房屋所有权的处分权能，促进财产的流转。其次，在宅基地房屋处分中可能出现的集体土地流失是一个立法技术问题，而不是公法上的公共利益保障问题。保持集体对土地的所有关系，并第 期丁宇峰，付坚强，