优化控能控碳政策__促进“...碳”目标与经济发展协同共赢_赵云平.pdf

收稿日期：基金项目：能源基金会与内蒙古北宸智库合作项目“从能耗双控转向碳排放双控发展思路及配套政策研究”阶段性研究成果。作者简介：赵云平（），男，内蒙古自治区宏观经济研究中心副主任、研究员，内蒙古发展战略研究基地首席专家，主要从事区域经济研究；司咏梅（），女，内蒙古自治区宏观经济研究中心总经济师，主要从事产业经济研究。年 月 理论研究 ，第 期总第 期 .优化控能控碳政策促进“双碳”目标与经济发展协同共赢赵云平 司咏梅内蒙古自治区宏观经济研究中心，内蒙古 呼和浩特 摘要：党的二十大报告提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和行动。针对 年一些地区在控能控碳工作中出现的问题，今年以来国家对控能控碳政策进行了优化，但现行政策仍然存在对能源和碳排放本质理解有误区、政策指向不够精准、政策效应存在冲突等问题。我区要抓住被列为国家能耗“双控”向碳排放“双控”转变试点省区的机遇，按照降碳、减污、扩绿、增长协同的推进发展要求，在完善碳核算标准体系基础上，探索建立指向更加精准、内容更加科学的控能控碳政策体系，并优化政策实施机制，促进“双碳”目标与经济发展协同共赢。关键词：碳达峰；碳中和；能耗双控；碳排放双控中图分类号：文献标识码：文章编号：（）习近平总书记在党的二十大报告中指出：积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破。统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。我国能耗及碳排放控制政策已历经了三个五年计划，为我国形成生态优先、节约集约、绿色低碳的发展方式发挥了重要引导和调控作用，但在政策执行过程中也暴露出一些与经济增长相冲突的问题，需要进一步优化现行控能控碳政策设计和实施机制。一、我国控能控碳政策的演进历程（一）政策演进历程及完善过程我国控能控碳政策一直是伴随着绿色可持续发展理念逐步强化且不断深化的。为了促进能源节约集约利用，从“十一五”规划开始，我国把“单位 能耗降低 左右”作为约束性指标进行管控。“十二五”规划在继续实施能耗DOI:10.15876/ki.llyj.2022.06.001强度控制的同时，提出了合理控制能耗总量的要求，但没有下达能耗总量控制目标。“十三五”规划开始实施能耗总量与强度“双控”行动，确定单位 能耗要下降，能源消费总量控制在 亿吨标准煤以内。“十四五”规划进一步提出完善能源消费总量和强度“双控”制度，重点控制化石能源消费，并确定了到 年单位 能耗比 年降低 的目标。从我国控碳政策的演进看，“十一五”规划曾提出控制二氧化碳排放，但并没有明确具体的控制目标。“十二五”规划提出了单位 二氧化碳排放要降低 的目标，实际完成。进而“十三五”规划确定了单位 二氧化碳排放下降 的目标要求，并提出支持有条件的地方率先达到碳排放峰值。“十三五”以前我国控碳政策一直以能源考核为主基调，直到 年 月正式提出 年碳达峰、年碳中和目标以后，“双碳”目标为能耗“双控”政策赋予了新内涵。“十四五”规划继续确定了单位 二氧化碳排放降低 的目标要求，并确定了以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。但由于二氧化碳控制存在着核算标准缺失、统计监测制度不完善等问题，同时由于近 的碳排放源自能源相关领域，因而在具体政策执行层面仍然以能耗控制为主，碳排放总量和强度也是按能源消耗量乘以相应的折算系数计算。由于我国既是能源消费大国又是碳排放大国，“双碳”目标的确立进一步加大了能耗“双控”的工作力度。年上半年，我国许多地区出现了拉闸限电、关停企业等行政化、运动式的激进控能降碳现象，对经济增长、产业链运转、大宗产品市场供应造成了一定冲击。年 月 日，中共中央、国务院联合发布了关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见。年 月中央经济工作会议提出，要创造条件尽早实现由能耗“双控”向碳排放“双控”转变，实行以控制强度为主、总量弹性管理的控能制度，并要求传统能源退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上，新增可再生能源和原料用能不再纳入能源消费总量控制等调整措施。年 月 日，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习会上发表重要讲话，专门强调了推进“双碳”工作必须统筹好发展与减排、整体与局部、长远与短期、政府与市场“四对关系”。随后，在 年 月十三届全国人大四次会议上李克强总理所作的政府工作报告中，针对碳达峰碳中和工作的有序推进，又重申了推进能耗“双控”向碳排放“双控”转变的工作任务，部署了转变试点和碳核算标准制定等工作，并将能耗和碳排放由年度考核调整为五个总体考核。通过国家对能耗及碳排放“双控”政策及工作要求的一系列调整和纠偏，年我国节能降碳开始步入科学有序的理性轨道，为百年变局和世纪疫情冲击下稳定经济基本盘发挥了重要支撑作用。（二）政策实施效果及不足之处应该说，控能控碳政策的实施，极大地提升了我国能源利用效率，在经济保持适度增长的同时减少了能源消耗和碳排放。“十三五”期间，我国以年均 的能源消费增速支撑了年均 的经济增长，单位 能耗累计下降了近，合计节约能源约 亿吨标准煤。单位 二氧化碳排放下降了，超额完成了下降 的目标。年单位 二氧化碳排放较 年下降了，超额完成了我国承诺的降低 的温室气体控制目标，在推动我国绿色可持续发展的同时，为世界应对气候变化作出了重要贡献，体现了构建人类命运共同体的大国担当。由于控能控碳方面的一些理解误区和政策设计方面的先天缺陷，控能控碳政策对经济发展造成的负面冲击也是不容回避的。尽管 年以来国家对控能控碳的政策和工作要求进行了调整和优化，但仍然存在一些不到位、不精准的地方。鉴于能源在国民经济中的基础性、保障性作用，能源政策的实施会对人民群众生产生活产生深刻而长远的影响，为了实现经济发展与“双碳”目标协调统筹，我国仍然需要对现行控能控碳政策进行进一步的修正和完善。我区已经被国家批准为由能耗“双控”向碳排放“双控”政策转变的试点省区之一，需要充分结合区情特点和产业分工，深入调研现行控能控碳政策实施中存在的问题，实事求是地探索一些“双碳”目标与地区经济发展和保障国家能源安全目标协同的政策方向，为国家进一步完善能控和碳控政策提出建议。二、现行控能控碳政策存在的问题及其原因 （一）能源消费总量控制政策指向有误从控能政策出台的缘起来看，主要目的是解决能源资源的可持续利用问题。根据 年世界能源统计数据，世界一次能源消费结构中煤炭、石油、天然气合计占，同期我国这一数据为，可见化石能源是当今世界一次能源消费的绝对主体。由于化石能源是经过长期地质演化形成的，总量有限且具有不可再生性，如果不加以控制早晚会出现资源枯竭。据有关机构按 年探明储量和储采比测算，世界煤炭、石油和天然气的可开采年限分别为 年、年和 年，我国这一数据分别为 年、年和 年。如果不进行化石能源的节约集约利用，不久的将来人类就会面临严峻的能源危机，这就是必须控制能源消费的基本背景。但就是因为化石能源占一次能源约 这个高比例，导致许多人对能源本质问题理解上的误读，进而导致能源政策制定层面的简单外推，把一次能源结构中 的“该控制”变成了能源总量 的“全控制”，以期通过控制能源消费总量实现控制化石能源消耗的目标。能源作为人类生产生活所需热力和动力的来源，是一个国家或地区经济社会发展必不可少的资源。现代物理学的能量守恒定律证明：在一个封闭系统中，能量既不会凭空产生也不会凭空消失。只会从一种形式转化为另一种形式，或者从一个物体转移到其他物体，而能量总量保持不变。因此，从消费端看，随着人类生产进步和生活水平的提高，人均能源消费量基本呈现上升趋势，且在特定的技术经济条件下，许多经济活动消耗的能源数量是相对恒定的。如生产一吨电解铝需要耗电 度，少了就完不成这一工艺过程。年我国一次能源消费量 百亿焦耳，相当于美国水平的.倍，除了部分能源利用效率差距的原因外，我国巨大的人口规模和制造业大国的产业结构特点，也决定着我国必然是能源消费大国。但即使如此，如果从人均能源消费量看，我国则仅为美国水平的。年我国人均 仅为美国的，人民生活水平更是存在很大差距。即使未来科学技术进步和产业结构变革推动能源利用效率实现一定幅度的提升，但随着我国人均国民收入增加和人民生活水平提高，预计人均能源消费量还会有较大幅度的增长，而人口规模不可能短期内大量减少，因而我国能源消费总量也必将会在相当长时期内呈现不断增长趋势。从能源供应端看，自然界能够提供能量的资源品类是多种多样的，除煤炭、石油、天然气等常规化石能源和页岩气、可燃冰等非常规性化石能源外，还有风、光、水、核、氢、地热、潮汐等。但是人类在特定时代以什么作为主力能源则取决于当时特定的技术经济条件，包括能源开发和加工利用的技术能力、能源获取和使用的经济性和便利性等。如在农业社会，人类获取热力主要靠薪柴，动力主要靠畜力。而到了工业社会，技术进步推动人类的能源利用也进入了以煤、油、气等化石能源为主的时代。由此可见，人类的能源问题本质上是一个在特定技术经济条件约束下的能源品类选择问题，即是以什么作为主体能源的结构性问题，而非使用多少能源的总量问题。当然，人类最终选择什么作为主体能源除了需要考虑开发利用的技术经济条件之外，还需要考虑这种能源自身的特点，如资源存量有多少、是否可以长期持续利用、资源开发对自然环境的影响等。基于此，既然化石能源具有存量有限、开采过程侵扰环境、使用过程排放温室气体等特点，那人类能源战略的核心就应该是如何用其他可持续、低碳化的一次能源逐步替代化石能源，而不应该是限制某种意义上具有刚性需求特点的能源消费总量。认识层面对能源本质问题的误读必然引发政策层面对能源政策的误行。如基于能源总量控制导向，过去的能耗控制政策把风、光、核、水等可再生的低碳能源按标准煤进行折算，也纳入能耗控制范围，这不仅违背了能源利用问题本质的规律，也与支持可再生能源发展的政策形成对冲效应，客观上限制着可再生能源的发展。国家调整能耗控制政策后，新增可再生能源不再纳入能耗总量控制，同时强调主要控制能耗强度，对能耗总量实行弹性管理。应该说，这一调整在控能政策优化上取得了很大进步，但从能源问题本质的规律看仍然没有调整到位。如现行存量的新能源发电仍然要纳入能耗核算，新增可再生能源虽然总量核算时不再计入，但核算强度时仍然要折回计入，这是因为政策制定者还没有完全走出在能源总量和结构问题上的认识误区。（二）用控能代替控碳不够科学合理从控碳政策出台的缘起看，主要目的是减少温室气体排放以应对气候变化。其基本逻辑是目前地球温度升高正在导致冰川融化、海平面升高，各类自然灾害频发、极端气候现象不断对人类的生存和发展造成巨大威胁。而地球温度升高的主要原因是人类过度排放二氧化碳、甲烷、氮氧化物等温室气体导致地球表面“温室效应”不断增强，控制地球温度升高就必须减少温室气体排放。由于二氧化碳是温室气体的主要组成部分，控制温室气体首要的就是减少二氧化碳排放量。且不说这一因果逻辑目前科学上既未被证实也未被证伪，从其核心要义上看也仅仅是指只有二氧化碳过量排放到空气中才会造成温室效应，而不是所有的碳都会造成温室效应。但同样由于理解层面的误读误解，在现实政策操作层面又造成了控碳领域“以全概偏”的问题。一是片面地以控能代替控碳。目前，用控能代替控碳主要原因同样是因为能源在碳排放中的绝对主体地位。根据国际能源署统计，年全球温室气体总排放量达到 亿吨二氧化碳当量，而能源燃烧和工业过程产生的二氧化碳排放量就达 亿吨，占温室气体排放总量的.。对能源细分领域的排碳量分解，其中用煤排放 亿吨，用石油排放 亿吨，用天然气排放 亿吨，煤油气合计占能源燃烧和工业过程产生二氧化碳排放量的，占全部温室气体排放总量的。我国一次能源结构具有富煤贫油少气的特征，能源消费结构中煤炭占比虽然逐年降低，但 年仍达，决定了我国能源领域二氧化碳排放占全部二氧化碳排放总量的比例接近。可见，无论从国外还是国内看，能源领域都是二氧化碳排放的主战场，控制住能源领域的碳排放也就控制住了绝大多数的碳排放，因而这也成了用控能代替控碳的理论支撑。同时，由于二氧化碳排放目前尚无统一的核算标准和公认的统计方法，而能耗的统计监测已