元规制视阈下我国期货交易所自律管理研究_李诗勤.pdf

第 卷第 期 年 月东 莞 理 工 学 院 学 报 收稿日期：作者简介：李诗勤（），女，河南郑州人，硕士生，主要从事行政法学研究。元规制视阈下我国期货交易所自律管理研究李诗勤（北京师范大学 法学院，北京）摘要：近来 期货和衍生品法 的施行为期货交易所的自律管理提供上位法依据。在我国期货市场上，期货交易所的自律管理与中国证监会的统一监督管理架构起元规制的规范框架。期货交易所作为自我规制机构，通过设定并实施自律规则规范期货市场参与者，发挥专业、高效、灵活、缓和以及兼具公共性的优势，履行市场服务、市场监管以及配合市场改革发展职能。而中国证监会扮演规制者的角色，强调对期货交易所的监督管理。然而，期货市场上的元规制仍然在期货交易所实施的自律管理措施性质以及与行政监管的衔接方面存在一些不足。关键词：元规制；合作规制；自我规制；期货交易所；期货和衍生品法中图分类号：.；.文献标志码：文章编号：（）年 月中国证监会发布了 期货监管协调工作规程（试行），明确期货市场上由中国证监会、证监局、期货交易所（以下称“交易所”）、中国期货保证金监控中心有限公司（已更名为“中国期货市场监控中心”）和中国期货业协会组成的“五位一体”期货监管协调工作机制。然而，作为“一线监管者”的交易所的自律管理与行政监管界限不清，屡屡引发争议。年 月 期货和衍生品法 的出台肯定了交易所实施自律管理的法人地位，同时为交易所采取自律管理措施提供了上位法依据，但是交易所的自律管理与中国证监会的行政监管之间的权限配置仍需厘清。事实上，学界已就期货市场上的行政监管与自律管理达成共识，但应当如何合理配置行政监管与自律管理的权限，最为有效地推动自律管理有待商榷。在金融监管创新改革的实践中，通过引入“精明规制”理念，转向事中事后监管以及实现合作规制并尊重自我规制的执法策略的调整不乏是为良策。本文通过梳理合作规制路径下元规制的意涵，分析期货市场元规制的正当性基础并结合我国交易所自律管理的实践状况，尝试在合作规制的路径下，以元规制为范式探讨我国交易所的自律管理和中国证监会行政监管之间的有效互动。一、元规制理论的基本架构规制研究缘起于 世纪六七十年代，传统的命令和控制已经不能更好地实现监管目标，由此引发关于规制形式可能性的探讨。根据规制主体的不同，可以将规制分为行政规制、自我规制和合作规制。行政规制即是特定的行政主体所采取的，直接影响市场主体及其市场行为的，设立规制、制定政策、实施干预等行政活动的总称。自我规制也是一个广泛的概念，涵盖了一系列的制度安排。可以说，自我规制是不基于国家的直接控制和干预，由企业或其他私主体为履行任务所制定的行为准则。然而，市场机制、行政规制与自我规制均有各自的特征和功能的局限性。比较理想的方案应当是构建多元化的规制体系，实现多种规制方式的融合，发挥不同规制形式的优势。进而，合作规制理念随之产生。以规制经济学为视角，合作规制理念是指基于成本效益分析，将一系列的制度安排相互融合补充，从而以较小成本实现有效干预经济活动以达到较好的社会绩效。元规制则作为合作规制的一种主要表现形式得以广泛运用。（一）合作规制路径下的元规制一般而言，合作规制可以被描述为一种由私主体和公主体共同参与具体规制目标和政策制定DOI:10.16002/ki.10090312.2023.02.014第 期李诗勤：元规制视阈下我国期货交易所自律管理研究 中的规制方式。因此，在规制过程的不同阶段中，合作规制聚集了私主体和公主体。可以认为，合作规制包含政府以及其他私主体等多主体之间的协同共治。虽然目前学界尚未对元规制的定义达成共识，例如，赫特认为元规制是国家对自我规制安排的监督，而帕克认为元规制是对规制者的规制，摩根主张元规制“涵盖了自反性地思考规制的要求，这不是对社会和个人行为加以直接规制，规制过程本身成了被规制对象”。但是根据以上定义，元规制介于政府规制与自我规制之间，包含了政府与私主体的互动关系。事实上，合作规制是政府规制和社会自我规制的混合形式。依据国家在合作规制中涉入方式和涉入程度的不同，合作规制可以细分为认可、委托、协商和协作四种类型。其中，认可是指公共部门通过法律措施、政策文件等承认、促进或支持私方的规制措施。这种规制理念和模式下，政府的后设规制在保证私主体利益发挥作用的同时也顾及了公共利益目标。在元规制中，扮演规制者角色的政府构成了对自我规制机构的规制，通过法定框架对私主体的规制予以肯定和监督管理，在致力于发挥自我规制优势的同时也实现公益目的。因此，可以认为，元规制属于认可型的合作规制。此外，合作规制作为规制治理的延伸概念，介于政府规制与自我规制之间的元规制即为治理时代的规制转型。但是正如帕尔策所言，受规制的自我规制不能等同于合作规制，国家在合作规制的框架内融合度更高。相较而言，元规制范式下规制对象本身可以构成约束自身活动的来源。因而，被规制者被赋予更多责任，要求予以积极回应。随着规制缓和政策的发展，合作治理或者合作规制成为新的发展趋势，元规制也有较大的发展空间。（二）元规制的体系特征及框架尽管元规制尚未形成清晰的定义，但有以下涵义：第一，政府规制与自我规制呈现互补关系。二者旨在治理市场失灵。一直以来，政府规制与自我规制的关系呈现动态变化，此消彼长。例如，在欧洲的规制改革过程中，历经了“规制 规制缓和 再规制”的曲折历程。在市场发展过程中离不开政府调控，这已成为共识。然而，在规制过程中也会存在政府失灵的可能性，如权力寻租、监管俘获等现象的出现会导致政府规制的失灵。因此，实践中往往是政府规制与自我规制相结合，在框架立法的前提下，自我规制发挥专业、高效等优势维护市场秩序，政府在此过程中承担一定的保障责任。第二，以自我规制为基础，强调政府规制对自我规制机构的监督作用。这种监督作用使得运行过程更为稳健，确保法定目标得以实现。自我规制本质上是一种集体治理的过程，可以视为整个规制体制的一部分。无论是在金融领域、产品安全或者环保领域，自我规制发挥着承上启下的作用。一方面，自我规制与市场之间的紧密连接，可以使其有效调动起专业知识以及及时采取监管措施，灵活应对市场变化。相应地，可以实现以较低成本实现高效的结果。另一方面，自我规制受制于行政机关的监督。在法律预先制定的框架以及原则性规定下，自我规制有限行使其权能。并且，倘如自我规制的实施不能实现预期效果，政府规制也会适当介入，直接采取干预措施。如学者金健所言，元规制的基本结构是以法律框架为前提，社会自我规制机构发挥功用，国家扮演规制者的角色以监督社会自我规制。结构上，二者关系通过法律条文予以明确规定。具体而言，元规制表现为双层架构。首先，整体上以法律规定为前提，明确自我规制机构对内实施自律管理，国家对其进行监督管理。其次，第一层表现为，在法律的概括性规定的前提下，自我规制机构设定并实施自律规则，从而保证市场的稳定运行。第二层即国家所扮演的规制者的角色，使得自我规制机构本身就构成约束自身活动的源头。为防止自我规制的滥用或者弥补其不足，国家监督管理自我规制机构。在必要时，国家可以采取直接干预的方式以控制经济活动，从而维护市场秩序。元规制的双层架构符合市场经济对政府干预的需求。传统的规制理论是以市场失灵为前提，当市场机制处于完全自由状态时，就会面临市场失灵，出现如市场垄断、负外部效应、公共产品供给不足和信息不对称等窘境。因此，市场经济的发展需要政府的适度介入。二、期货市场上元规制的正当性基础维护期货市场的平稳运行有益于服务实体经济高质量发展。维护市场秩序和社会公共利益亦是规范期货交易的立法目的。而期货市场的公共利益，应当与期货交易的功能作用、期货市场监 东 莞 理 工 学 院 学 报 年管的目标以及交易所的法律定位紧密相连。其一，尽管公共利益是一个模糊性概念，但具有很强的适应性。当权利过度自由时，不可避免地会出现一系列社会矛盾，因而不能损害社会公共利益的理念应运而生。不可否认，交易所自律管理过程中不可避免地会存在利益冲突。从长远上看，交易所在自律管理过程中，应当坚持优先维护公共利益的理念。其中，期货和衍生品法 第 条明确规定交易所应当遵循社会公共利益优先原则，强调了交易所的公共属性。此外，期货市场具有价格发现功能，而期货市场价格发现功能的最高实现形式表现为获得国际定价权 全球市场以某一交易所内上市品种的价格作为国际国内贸易中的参考价格，这对我国国际经济贸易发展具有战略意义。其二，国际证监会组织在 年 月发布的国际证监会组织证券监管目标和原则 中具体确立了证券监管的三项目标：保护投资者利益；保证市场公平、高效和透明；减少系统性风险。期货交易市场的公共利益具有如下内涵：一是该公共利益为一种整体性利益，而非期货公司、市场交易者等不同利益主体的个体利益的简单相加；二是具有高度的抽象性。期货市场中各方主体的利益主要是经济利益，但公共利益是对经济利益进行整体性保护和认可的一种抽象的存在，如期货市场的秩序、公平、透明度等；三是具有相对性。公共利益虽然包含了市场主体的私人利益，但远超于私人利益，交易所组织交易需要统筹考虑各方利益。其三，我国交易所采用会员制或者公司制的组织形式。然而，结合交易所的非营利法人的属性，皆以“不以营利为目的”。这主要指不得向会员分配剩余利润。期货和衍生品法 第 条规定，交易所的所得收益应当首先用于保证期货交易的场所、设施的运营。通过对交易所营收利润分配的规定，旨在维护公平、高效、透明的市场环境，稳定市场秩序。此外，元规制的正当性基础还可以考虑在规制中的家长主义因素。结合我国的期货市场发展史，中国期货市场的稳健发展主要依赖于政府主导下的决策与指导，市场参与者基于不同的原因可能会出现不理性的行为选择，因此需要介入规制。这意味着在维系期货市场长足发展时，应当处理好政府与市场的关系，更好发挥商品期货市场的积极作用。三、期货市场上的元规制 以交易所的自律管理为例 中国的期货市场早在晚清时期便已开始萌芽，并在民国时期经历了快速发展阶段而后经历长时间的中断。而后在 年 月，经国务院批准，成立了我国首家期货市场试点单位 郑州粮食批发市场，以现货交易为基础，引入了期货交易机制。此后，我国期货市场由初始阶段在政府推动的强制性制度变迁到逐渐由市场独立发展，从“家长式管教”到逐步实现在集中统一监管下侧重市场灵活自律管理的多重监管，经历了初创、清理整顿、规范发展到至今全面发展的曲折历程。区别于境外期货交易所的演进历程，政府规制在其中扮演关键角色。随着期货市场蓬勃发展以及政府规制失灵现象逐渐显现，合理配置中国证监会与交易所的监管权限并强化交易所自律管理权能至关重要。在此背景下，合作规制路径下的元规制为其提供更强有力的规范解释。（一）交易所的自律管理我国交易所的自律管理主要是在政府指导和推动下形成的。行政监管具有统一性、权威性、强制性，能够切实贯彻落实国家法律法规，克服市场失灵，保护市场参与者合法利益，维护市场稳定和规范发展。然而，相较行政监管而言，交易所在发挥专业知识、效率、灵活性等方面独具优势，此外，交易所的自律管理还可以缓和市场与政府之间的冲突矛盾，兼具公共属性。尽管交易所的自律产生存在两种不同的路径，但最终皆以行政监管与自律管理相结合的双重监管模式存在。根据 期货和衍生品法 第 条以及 期货交易管理条例 和 期货交易所管理办法 相关规定，根据内容的不同，可将交易所的职能划分为以下三方面：一是市场服务职能。市场服务职能是指交易所履行为期货交易提供基础设施，为市场交易主原文件中规定了，“为方便起见，本文件中 证券市场 一词在文意许可情况下概指各种市场领域，特别是在文意许可情况下应理解为包括衍生品市场。对于 证券监管 一词也应作同样理解。”第 期李诗勤：元规制视阈下我国期货交易所自律管理研究 体提供交易及相关服务的职能，包括合约品种上市、提供交易服务、信息服务等。合约上市服务是指交易所设计合约以及安排合约上市。结合市场需求开发期货品种，设计并选择合适的期货合约上市时间。合理设计合约的具体条款，安排合约的市场推广；交易服务是指交易所为市场参与者提供集中交易场所和设施；信息服