总体国家安全观视域下档案解密现实困境及对策_肖秋会.pdf

年第期实践经纬 总体国家安全观视域下档案解密现实困境及对策肖秋会王玉，张博闻，（武汉大学信息管理学院，武汉 ；武汉大学图书情报国家级实验教学示范中心，武汉 ）摘要：总体国家安全观视域下，档案解密面临复杂的安全形势和安全威胁。通过内容分析法和访谈法对档案解密法律规制、档案解密现状及问题进行了全面调查和深入分析；运用扎根理论分析了档案解密在意识、法律规制、组织协调、方法技术层面的制约因素；从五个方面提出了解决对策，即：以“党管保密、依法治密”为基本政治原则，建立定密主体、档案馆、档案主管部门和保密局“四方合作、动态协调”的常态化机制；完善政策法规体系；细化解密标准规范；统筹档案解密与总体国家安全；运用档案解密新技术和新方法，为突破档案解密的现实困境提供参考。关键词：涉密档案；档案解密；档案开放；总体国家安全观中图分类号：收稿日期：作者简介：肖秋会，教授，博士生导师，研究方向为电子文件管理等；王玉，博士研究生，研究方向为档案开放与利用，本文通信作者，：；张博闻，硕士研究生。引言总体国家安全观视域下，档案解密面临复杂的安全环境和安全威胁，档案部门普遍面临档案解密的困境，如何建立高效的档案解密机制成为当务之急。各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定第二条对涉密档案给出了严格的法定定义，涉密档案仅指“标有 绝密、机密、秘密字样的”“属国家秘密的”档案，为保证研究对象的专指性，本文所称“涉密档案”与“档案解密”均仅针对国家秘密。通过知网检索发现，年至今共有档案解密相关论文 余篇，欧美尤其是美俄档案解密现状研究与中外档案解密比较研究是国内学界关注的重点。其中，沈志华以时间为序，系统梳理了俄罗斯档案解密程序、保密期限与限制使用的法律规定；张臻从制度与实践层面总结了美国档案解密特点，对其解密法规体系、管理机制与运行机制进行了较为全面的梳理；黄兰比较了中美档案解密制度在法律理念、组织结构、监督机制与公开方式等方面的差异性；孙大东以法律规制为视角，比较了美澳法俄四国在涉密档案负责人、保密范围、保密期限与解密程序、申诉利用上的异同，认为我国应明确涉密档案范围，细分保密期限，优化解密流程并畅通申诉渠道。此外，学界对专门领域及综合档案馆的档案解密问题进行了探究，张斌等聚焦于科技档案解密制度优化，建议细化科技档案解密规定，建立解密免责制度与自动解密制度；严雪林系统分析了军队档案这一敏感部门档案解密的依据、制约因素及对策；张臻认为，涉密文件兼具文件生命周期和国家秘密生命周期双重特点，应基于双重学科视角审视其保密与解密规律；张思颖梳理了综合档案馆馆藏档案解密现状，提出建立多主体责任共担机制的建议。上述成果对中外档案解密的法理依据、政策倾向、组织结构和制度体系等问题进行了研究，但对我国当前复杂安全形势下的档案解密困境尚缺乏全面调查和针对性DOI:10.16113/ki.daxtx.2023.02.009实践经纬 年第期 研究。国外在档案解密领域公开出版的研究性成果较少，但与档案解密相关的政策法规较为丰富，因此，本文主要以美国、俄罗斯和欧盟为对象，对其颁布的解密政策法规文本进行分析。美国总统颁布的行政令和国会制定的法律较为集中地体现了其解密制度。年，艾森豪威尔发布 号行政令，第一次对解密、降密进行规定。此后受越战影响，美国民众对信息解密与公开的呼声高涨，美国国会于 年颁布 信息自由法案，确认美国公民有权申请访问政府通信、备忘录、内阁会议记录等 特定机密文件，也规定了不予解密的九大政府情报类型，在有限的范围内促进了美国档案解密工作的开展。俄罗斯先后于 年、年制定了 苏联政府涉密档案文件解密及延长保密期限条例和 苏共中央档案解密流程条例，规定了跨部门的国家秘密保护委员会是苏联政府和苏共中央档案文件的解密主体，要求依法解密不含有国家秘密信息的档案文件。年，欧洲理事会部长委员会发布（）号提议，设置了“有效封闭期”，规定到期后档案即应开 放，避 免 无 限 期 封 闭。年 开 始 实 施 的 通用数据保护条例对个人数据保护给予了“史上最严”的规定，增加了对含有个人数据的档案解密的限制条件。可见，美国、俄罗斯和欧盟的解密制度受其特定时期的国家安全、政治与外交政策的影响，公民对知情权的诉求、个人信息权利体系的构建等诸多因素也对解密范围、解密力度等产生了重要影响。当前，我国面临错综复杂的安全形势，为全面把握“十四五”时期经济社会发展的宏伟目标要求，在总体国家安全观视域下探索影响档案解密的诸多复杂因素，具有重要的理论意义与现实价值。综上，本文分析了涉密档案解密所面临的挑战，对档案解密法律法规文本进行了梳理，同时，运用扎根理论对档案局（馆）和保密部门的解密状况进行了半结构化访谈，全面总结了我国档案解密所面临的问题，并提出了相应的解决对策，可为当前我国档案解密工作提供参考。总体国家安全观视域下档案解密管理面临的挑战我国的国家安全受到外部环境与内部环境的共同影响。外部环境安全包括世界多极化趋势，地区政治军事冲突，与周边邻国的岛屿主权、海洋划界争议等国际、地区、双边多重问题。内部环境安全则依然存在着分裂、腐败、恐怖主义、网络攻击、能源问题等不稳定因素，传统安全威胁与非传统安全威胁长期并存。针对 我 国 内 外 部 安 全 形 势 极 为 严 峻 的 现 状，年月 日，习近平首次提出“必须坚持总体国家安全观”，要“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，“统筹外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全”，并最终形成涵盖政治、国土、军事、经济、文化、生态等 个领域的国家安全体系。总体国家安全观的提出，重新审视和评估了新形势下发展与安全的关系，相较于改革开放后“发展优先于安全”的国家战略，着力提升了安全的重要性，形成“安全与发展并重”的国家新战略。档案产生于政治、军事、经济、文化、科技、生态等国家治理、国民经济和社会生活的各项领域，与上述 个安全领域直接或间接关联，档案所记载的数据和事实更是关系国家安全的重要信息源。新形势下的档案解密要兼顾安全与发展两个方面的时代命题，面临愈发复杂艰巨的任务。强调安全并不意味着否定或回避解密，而是应在总体国家安全观视域下统筹协调，推进档案解密工作的有序、高效开展，满足社会对档案的利用需求。档案解密管理法律法规分析我国档案解密相关的法律、法规与行政规章主要包括以下部：中华人民共和国档案法（以下简称 档案法）、中华人民共和国保守国家秘密法（以下简称 保密法）、中华人民共和国保守国家秘密法实施条例、中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）、国家秘密解密暂行办法、国家秘密定密管理暂行规定、各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定（以下简称 暂行规定）。此外，年月日，国家档案局公布了 国家档案馆档案开放办法，明确了档案开放的具体要求。上述法律法规对涉密档案解密的责任主体、解密期限、失泄密责任等进行了规定，但仍存在着协调性不足、可操作性不强、档案解密与开放审核的衔接不够三点问题。第一，档案解密相关法律、法规、规章在解密责任主体的认定方面存在冲突。保密法第十二条将“机关、单位负责人及其指定的人员”作为定密责任 年第期实践经纬 人，负责密级的变更与解除。暂行规定第二条“各级国家档案馆保存的 年月日前形成的涉密档案，其解密工作由各级国家档案馆负责进行”，将一部分较早形成的涉密档案解密权限划归国家档案馆，未能与 保密法保持协调。国家秘密定密管理暂行规定第三十七条第二款规定“已依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，其解密办法由国家保密行政管理部门会同国家档案行政管理部门另行制定”，但新的规定目前尚未出台，暂行规定依然现行有效，相互冲突的规定模糊了档案馆与定密主体的职能界限，不利于理顺涉密档案解密过程中不同机构的权责分配，暂行规定亟待修订。第二，相关法律、法规与规章中档案解密的组织、流程及方法仍不够详细规范。目前，档案解密的法律法规多为原则性、纲领性、指导性规定，可操作性不足，且缺乏统一的档案解密国家标准或行业标准，解密工作难以实质性推进。如 暂行规定是当前档案解密最为具体详细的指导性规章，规定了档案解密责任主体、失泄密责任等，但并未明确规定档案解密的具体流程与方法。又如 国家秘密解密暂行办法第四条第二款“机关、单位应当建立健全与档案管理、信息公开相结合的解密审核工作机制”强调了解密要与档案管理相衔接，但同样未指明应如何组织以实现二者的有效衔接。因此，应进一步完善档案解密法律法规体系，以“谁定密，谁解密”为原则，构建档案解密标准化流程，还可出台具体的档案解密操作指南与实例教程，提高涉密档案解密质量和效率。第三，涉密档案解密与开放审核缺乏立法层面的衔接性规定。档案解密和档案开放审核本质上是两个不同的工作环节，但对涉密档案而言，档案解密与开放审核二者存在密切关联。档案解密的最终目的是为了满足档案利用者自由获取信息的需求，为实现这一目的，必然要对已解密的档案再进行开放审核，判定其是否面向社会开放并提供利用。因此，针对涉密档案的档案解密与开放审核，应是依法实施的前后相继、连贯协调的法律行为。在学界，孙大东、张臻 等学者同样持此观点，认为涉密档案的解密与开放审核紧密相连。在业界，笔者所调研的档案、保密部门也都表现出对档案解密与开放审核衔接的高度关注。但囿于配套的法律规范供给尚显不足，档案解密与档案开放审核协调机制的构建明显存在困难，二者之间的衔接不够顺畅，亟需立法上的完善以便为实际业务提供明确指导。档案解密半结构访谈及问题分析为了进一步深入实际部门了解我国档案解密现状，笔者对部分档案馆、保密行政管理部门（保密局）的工作人员进行了半结构化访谈，运用扎根理论分析访谈结果，力求发现和总结我国档案解密实践中的具体问题。笔者对 个档案馆、个保密局负责涉密档案保密或解密的工作人员进行多人多次访谈，省、市、区县级均有涉及。访谈提纲主要包括：本机构馆藏涉密档案基本情况；机构档案解密现状；档案解密的流程；解密是否存在困难及具体问题；个人对解密管理中档案馆、保密局与定密机构三者角色的看法等。在征得受访者同意的前提下，访谈过程全程录音，录音时长共计 分钟。访谈结束后，将录音资料转化为文本信息，共得转录文本万余字。从中随机抽取（个档案馆，个保密局）的访谈记录，采用 对其进行基于扎根理论的文本编码分析。剩下访谈记录留作理论饱和度检验。开放式编码在开放式编码过程中，采用逐字逐句的方式对原始访谈记录进行初始概念化。尽量按访谈资料原始状态进行开放式登录，使用访谈对象的词语或原话作为标签提取初始概念。通过不断的整理、归纳与列出条目，得到初始概念 条。提炼组合相同或相近的概念进行范畴化，最终得到 个范畴。初始概念提取部分实例与范畴化结果分别如表、表所示。主轴式编码将 个开放式编码进行归类与合并，分析每个范畴的进一步相关关系，梳理出个主范畴，各主范畴及其对应的开放式编码范畴如表所示。选择性编码从开放式编码、主轴式编码的概念与范畴中发掘出核心范畴，并将所有范畴与关系以故事线进行描绘。通过对主范畴的分析，发现无论是法规体系、解密效率、解密意识还是多方合作机制，均属于总体国家安全观视域下我国涉密档案解密的制约因素合集，因此笔者确定了“我国涉密档案解密制约因素”这一核心范畴，并将主范畴通过“故事线”连接。理论构建完成后，对饱和度进行检验。在对事先预留的份访谈内容进行处理分析后，并未发现新的概念与范畴，因此 可 以 认 为 上 述 基 于 扎 根 理 论 的 分 析 是 饱和的。实践经纬 年第期 表初始概念提取实例（部分）初始概念原始资料语句（标签）责任主体划分不明确档案解密工作责任划分这一块，在实践中也是我们难以把握的地方，最大的问题就在于解密责任主体划分不明确 现有立法侧重档案安全保护现阶段档案解密法律法规，大多只涉及档案安全保护方面 定保密工作影响后期解密前期定密保密工作没做好，后期解密也会比较受困扰 缺少针对档案解密的法规 法规笼统针对档案解密的法规不多，且大多数只是